《湖北省旅游條例》全文解讀

省十二屆人大常委會(huì)第十四次會(huì)議通過(guò)了新修訂的《湖北省旅游條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)條例)。條例緊密聯(lián)系我省旅游業(yè)發(fā)展的實(shí)際，著眼于旅游者合法權(quán)益的保護(hù)，堅(jiān)持深化改革、依法興旅，全面推進(jìn)形成政府依法監(jiān)管、企業(yè)守法經(jīng)營(yíng)、游客文明旅游的發(fā)展格局，對(duì)在新的歷史時(shí)期提升政府發(fā)展旅游業(yè)的統(tǒng)籌能力，促進(jìn)旅游資源保護(hù)與利用的結(jié)合，提高旅游經(jīng)營(yíng)服務(wù)水平，推進(jìn)旅游業(yè)健康發(fā)展具有十分重要的作用。

一、創(chuàng)新發(fā)展理念，明確旅游業(yè)發(fā)展的總體格局

旅游業(yè)是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的重要組成部分，也是戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)之一，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著不可替代的作用。當(dāng)前我國(guó)正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展時(shí)期，日益增長(zhǎng)的大眾化、多樣化的消費(fèi)需求，為旅游業(yè)發(fā)展提供了新的動(dòng)力和機(jī)遇。同時(shí)，旅游業(yè)的快速發(fā)展，也加劇了在旅游資源有限性與旅游開(kāi)發(fā)普遍性之間、旅游資源的不變性與游客需求多變性之間、旅游活動(dòng)集中性與景點(diǎn)開(kāi)放經(jīng)常性之間、旅游資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)之間以及旅游管理體制滯后與旅游業(yè)快速發(fā)展之間的諸多矛盾。為此，新修訂的條例明確要樹(shù)立科學(xué)的旅游觀，發(fā)展旅游業(yè)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持一個(gè)前提和三個(gè)效益的統(tǒng)一，即發(fā)展旅游業(yè)應(yīng)當(dāng)有效保護(hù)旅游資源，突出地方特色，弘揚(yáng)本地文化，堅(jiān)持政府引導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)運(yùn)作，統(tǒng)一規(guī)劃、合理利用、科學(xué)管理，實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益、社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一。

二、加強(qiáng)政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，促進(jìn)旅游業(yè)融合發(fā)展

相較于其他行業(yè)和產(chǎn)業(yè)，旅游業(yè)既有自身的獨(dú)特性，同時(shí)還突出體現(xiàn)其綜合性。除了旅游部門(mén)外，還有其他多個(gè)部門(mén)的職能不同程度地涉及到旅游資源管理、游客流動(dòng)、旅游產(chǎn)業(yè)運(yùn)行和促進(jìn)等方面。面對(duì)旅游業(yè)綜合性與部門(mén)管理分割性的矛盾，只有通過(guò)政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的方式加以解決才是可行之策。

新修訂的條例明確政府應(yīng)當(dāng)建立健全旅游綜合協(xié)調(diào)體制機(jī)制，堅(jiān)持融合發(fā)展，加強(qiáng)對(duì)旅游業(yè)發(fā)展的組織領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，提出了幾個(gè)方面的要求：

一是政策層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。旅游業(yè)是以需求為導(dǎo)向的，推動(dòng)旅游業(yè)的發(fā)展離不開(kāi)相應(yīng)的政策支撐。現(xiàn)實(shí)中，旅游部門(mén)自身掌握的政策資源有限，而許多政策又與旅游業(yè)的發(fā)展需要不匹配。因此需要政府在綜合協(xié)調(diào)機(jī)制的框架下，推動(dòng)相關(guān)部門(mén)完善和調(diào)整現(xiàn)行的政策和規(guī)定。條例規(guī)定，政府應(yīng)當(dāng)推動(dòng)旅游業(yè)發(fā)展與新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相結(jié)合，完善促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展的政策和措施，加強(qiáng)旅游與文化、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、體育、科教等領(lǐng)域的融合。

二是規(guī)劃層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。旅游業(yè)規(guī)劃作為一個(gè)綜合性產(chǎn)業(yè)與事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，必然會(huì)與建設(shè)、國(guó)土等相關(guān)規(guī)劃交叉重疊，沒(méi)有一個(gè)高層次的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制來(lái)解決旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃的銜接，就不可避免地出現(xiàn)部門(mén)“各自為戰(zhàn)”，同時(shí)對(duì)跨區(qū)域的旅游項(xiàng)目?jī)H由旅游部門(mén)難以完成，政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)是解決問(wèn)題的關(guān)鍵。條例規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將旅游業(yè)發(fā)展納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，組織編制旅游發(fā)展規(guī)劃，對(duì)本行政區(qū)域的旅游資源保護(hù)、旅游基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等進(jìn)行總體部署。對(duì)跨行政區(qū)域且適宜整體利用的旅游資源進(jìn)行利用時(shí)，由共同的上一級(jí)人民政府組織編制或者由相關(guān)人民政府協(xié)商編制統(tǒng)一的旅游發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調(diào)解決旅游規(guī)劃實(shí)施中的重大問(wèn)題。同時(shí)，編制旅游發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃以及其他人文資源的保護(hù)和利用規(guī)劃相銜接。

三是旅游公共服務(wù)與設(shè)施的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。公共服務(wù)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下無(wú)法完全依賴(lài)市場(chǎng)所提供的、又事關(guān)多數(shù)人利益的產(chǎn)品和服務(wù)。要實(shí)現(xiàn)旅游目的地持續(xù)健康發(fā)展，離不開(kāi)政府對(duì)旅游公共設(shè)施和公共服務(wù)等方面的投入。條例對(duì)各級(jí)政府加強(qiáng)旅游公共服務(wù)提出了一系列要求，明確政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地旅游業(yè)發(fā)展，在財(cái)政預(yù)算中安排資金，用于旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資源保護(hù)、公共服務(wù)、旅游形象推廣等方面。在旅游安全方面，由政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)旅游安全工作，將旅游應(yīng)急管理納入政府應(yīng)急管理體系，及時(shí)發(fā)布旅游安全預(yù)警信息、處理旅游突發(fā)事件。同時(shí)，推動(dòng)更多社會(huì)公共資源向游客免費(fèi)或者優(yōu)惠開(kāi)放，如規(guī)定利用公共資源建設(shè)的景區(qū)的門(mén)票以及景區(qū)內(nèi)的游覽場(chǎng)所、交通工具等另行收費(fèi)項(xiàng)目，實(shí)行政府定價(jià)或者政府指導(dǎo)價(jià);另行收費(fèi)項(xiàng)目已收回投資成本的，應(yīng)當(dāng)相應(yīng)降低價(jià)格或者取消收費(fèi)。公益性的博物館、圖書(shū)館、城市公園等免費(fèi)向社會(huì)公眾開(kāi)放，更好地體現(xiàn)公共屬性。

三、堅(jiān)持以人為本，著力保障旅游者的合法權(quán)益

在西方許多發(fā)達(dá)國(guó)家，保障公民的休閑與旅游權(quán)是社會(huì)的普遍共識(shí)，休閑與旅游不僅被看作公民的福利，更是公民的權(quán)利。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，旅游也正在成為我國(guó)公民越來(lái)越重要的一種生活方式，旅游不僅是消費(fèi)的過(guò)程，也是提高身體和文化素質(zhì)的過(guò)程。因此，從滿(mǎn)足權(quán)利的角度審視旅游，公民的旅游行為既需要在與市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中得到滿(mǎn)足，也需要通過(guò)政府履行相關(guān)職責(zé)為公民出游提供便利和保障。

新修訂的條例將保障公民的旅游休閑權(quán)益作為一項(xiàng)重要內(nèi)容，包括旅游者有自主選擇旅游產(chǎn)品和服務(wù)的權(quán)利，知悉所購(gòu)買(mǎi)產(chǎn)品和服務(wù)真實(shí)情況的權(quán)利，要求旅游經(jīng)營(yíng)者按照約定提供質(zhì)價(jià)相符的產(chǎn)品和服務(wù)的權(quán)利，人格尊嚴(yán)、民族風(fēng)俗習(xí)慣和宗教信仰受到尊重的權(quán)利，在人身、財(cái)產(chǎn)安全遇到危險(xiǎn)時(shí)，請(qǐng)求救助和保護(hù)以及依法獲得賠償?shù)臋?quán)利等，這些都是旅游者在旅游活動(dòng)中經(jīng)常涉及到的，也是條例的亮點(diǎn)。條例還堅(jiān)持以人為本，從制度設(shè)計(jì)上為旅游者營(yíng)造良好的旅游環(huán)境。比如，要求政府及其有關(guān)部門(mén)制定政策措施，推動(dòng)機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體落實(shí)職工帶薪年休假制度，保障公民的旅游休閑時(shí)間;要求景區(qū)按照國(guó)家和省的規(guī)定，對(duì)老年人、殘疾人、現(xiàn)役軍人、兒童、學(xué)生等特定對(duì)象免費(fèi)或者優(yōu)惠開(kāi)放;鼓勵(lì)旅行社針對(duì)老年人、殘疾人旅游需求和未成年人健康成長(zhǎng)，推出經(jīng)濟(jì)實(shí)惠的旅游產(chǎn)品和服務(wù)項(xiàng)目，讓每一位公民都能夠更好地行使旅游權(quán)。

四、關(guān)注旅游資源的保護(hù)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

旅游資源作為開(kāi)展旅游活動(dòng)的要素之一，是旅游業(yè)賴(lài)以生存和發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。旅游資源的種類(lèi)、數(shù)量、規(guī)模、特色及保護(hù)水平等，在很大程度上決定著一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的旅游發(fā)展總體水平。然而，旅游資源在開(kāi)發(fā)過(guò)程中，由于缺乏規(guī)范，往往受到不同程度的影響和破壞，嚴(yán)重的甚至削弱旅游資源的“重復(fù)使用性”。同時(shí)，旅游資源的開(kāi)發(fā)還涉及周?chē)�環(huán)境的保護(hù)。因此，加強(qiáng)旅游資源及周邊生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和管理，才是旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的根本保證。

為此，條例設(shè)專(zhuān)章加強(qiáng)對(duì)旅游資源的保護(hù)，規(guī)定開(kāi)發(fā)利用旅游資源以及建設(shè)對(duì)旅游資源有影響的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行旅游發(fā)展規(guī)劃和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，制定旅游資源開(kāi)發(fā)保護(hù)和恢復(fù)治理方案，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。利用自然資源開(kāi)發(fā)的旅游項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)自然資源和生物多樣性的保護(hù)，不得破壞生態(tài)、污染環(huán)境;利用民族文化資源、歷史建筑以及歷史人文資源等開(kāi)發(fā)的旅游項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)保持其民族特色、傳統(tǒng)格局和歷史風(fēng)貌，不得擅自改建、遷移、拆除。同時(shí)，條例重視加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)宣傳教育，要求政府及其有關(guān)部門(mén)、新聞媒體開(kāi)展旅游生態(tài)文明宣傳教育，引導(dǎo)旅游者、旅游經(jīng)營(yíng)者及其從業(yè)人員和旅游地居民增強(qiáng)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的意識(shí);旅游經(jīng)營(yíng)者及其從業(yè)人員在旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)向旅游者宣傳旅游生態(tài)環(huán)境保護(hù)知識(shí)，勸阻破壞生態(tài)環(huán)境的行為。

五、規(guī)范旅游經(jīng)營(yíng)行為，提高旅游行業(yè)服務(wù)水平

旅游活動(dòng)涉及到“行游住食購(gòu)?qiáng)省绷鶄�(gè)環(huán)節(jié)，條例在上位法及其他法律法規(guī)中已有規(guī)定的基礎(chǔ)上，針對(duì)旅游業(yè)發(fā)展的新情況新問(wèn)題，對(duì)相關(guān)環(huán)節(jié)的旅游經(jīng)營(yíng)行為作了進(jìn)一步的規(guī)范。在“行”的方面，規(guī)定交通運(yùn)輸主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)將游客運(yùn)輸納入公共交通系統(tǒng)，合理布局旅游交通線路;旅游經(jīng)營(yíng)者開(kāi)展旅游活動(dòng)租用客運(yùn)車(chē)輛、船舶，應(yīng)當(dāng)選擇具有相應(yīng)資質(zhì)的運(yùn)輸企業(yè)和已辦理法定強(qiáng)制保險(xiǎn)的車(chē)輛、船舶。同時(shí)，承擔(dān)旅游運(yùn)輸?shù)能?chē)輛、船舶，應(yīng)當(dāng)配備符合規(guī)定的駕駛員、船員以及安全設(shè)施設(shè)備，并不得超過(guò)核定的載客人數(shù)，保障旅游者的出行安全。在“游”的環(huán)節(jié)，對(duì)景區(qū)管理做出了一系列規(guī)定，主要涉及景區(qū)開(kāi)放、門(mén)票價(jià)格、最大承載量核定等方面的內(nèi)容。規(guī)定景區(qū)應(yīng)當(dāng)推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，嚴(yán)格執(zhí)行無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，完善無(wú)障礙信息服務(wù)，適當(dāng)配備老年人、殘疾人等出行輔助器具。景區(qū)票價(jià)應(yīng)當(dāng)與其規(guī)模、等級(jí)相適應(yīng)，并保持合理、穩(wěn)定。價(jià)格主管部門(mén)制定或者調(diào)整景區(qū)票價(jià)，應(yīng)當(dāng)征求同級(jí)旅游主管部門(mén)的意見(jiàn)，聽(tīng)取社會(huì)有關(guān)方面的意見(jiàn)，并按照規(guī)定召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)。同時(shí)要求景區(qū)制定游客流量控制方案，在旅游旺季通過(guò)旅游公共服務(wù)信息平臺(tái)、游客服務(wù)中心以及景區(qū)入口處等，公布景區(qū)的實(shí)時(shí)流量和最大承載量，對(duì)景區(qū)游客進(jìn)行最大承載量控制。在“購(gòu)”的環(huán)節(jié)，條例規(guī)定要規(guī)范旅游購(gòu)物市場(chǎng)，推進(jìn)特色商品購(gòu)物區(qū)建設(shè)，加大旅游商品開(kāi)發(fā)力度，扶持開(kāi)發(fā)具有地方特色、民族特色、景區(qū)特點(diǎn)的旅游商品，促進(jìn)旅游商品的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。針對(duì)當(dāng)前利用網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)旅游的行為，條例還特別強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)旅游經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定在其網(wǎng)站主頁(yè)醒目位置公開(kāi)其營(yíng)業(yè)執(zhí)照、許可證、支付方式、風(fēng)險(xiǎn)提示等信息，采取安全保障措施確保交易安全可靠;涉及由其他經(jīng)營(yíng)者實(shí)際提供服務(wù)的，應(yīng)當(dāng)從具有法定資質(zhì)的旅游經(jīng)營(yíng)者中選擇服務(wù)提供方，并向旅游者提供該經(jīng)營(yíng)者的名稱(chēng)、經(jīng)營(yíng)地址、聯(lián)系方式等信息。

此外，為了提高旅游服務(wù)質(zhì)量，加強(qiáng)市場(chǎng)誠(chéng)信建設(shè)，條例還注重以旅游標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和強(qiáng)化行業(yè)自律等方式為突破口，提升我省旅游業(yè)服務(wù)質(zhì)量，規(guī)定“省人民政府建立完善旅游標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)行機(jī)制”，“旅游主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立健全旅游標(biāo)準(zhǔn)化工作管理制度，開(kāi)展旅游標(biāo)準(zhǔn)化的宣傳和培訓(xùn)，推動(dòng)旅游業(yè)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)的貫徹實(shí)施�！蓖瑫r(shí)要求政府建立旅游企業(yè)資質(zhì)、等級(jí)、失信懲戒記錄等信息公開(kāi)制度，公布嚴(yán)重違法企業(yè)和從業(yè)人員名單，保障旅游者知情權(quán)。支持各類(lèi)旅游行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)其會(huì)員企業(yè)實(shí)行誠(chéng)信等級(jí)評(píng)定，建立行業(yè)誠(chéng)信檔案和行業(yè)誠(chéng)信自律規(guī)則，營(yíng)造誠(chéng)信、文明、有序的旅游環(huán)境。