養(yǎng)老保險(xiǎn)問題多的根源是統(tǒng)籌層次低

近日，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界社保研究中心在京發(fā)布了《中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2012》。報(bào)告顯示，在32個(gè)統(tǒng)籌單位中(31個(gè)省加上新疆兵團(tuán))，剔除財(cái)政補(bǔ)貼，2011年城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收不抵支的省份達(dá)到14個(gè)，收支缺口達(dá)到767億元。

一方面養(yǎng)老基金高速增長(zhǎng)，一方面半數(shù)省份收不抵支，應(yīng)如何看待這樣的現(xiàn)狀?如何應(yīng)對(duì)如此復(fù)雜的局面?解決的根本途徑是什么?近日，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者帶著這些問題專訪了該報(bào)告的主編，中國(guó)社科院世界社保研究中心主任、中國(guó)社科智訊專家鄭秉文。

《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：目前中國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的一個(gè)悖論：一方面基金快速增長(zhǎng)，支付能力空前提高，但另一方面，在剔除財(cái)政補(bǔ)貼之后，卻有半數(shù)省份企業(yè)部門基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收不抵支。那么，造成中國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)狀況如此失衡的主要原因是什么?

鄭秉文：我認(rèn)為，主要原因有四個(gè)，即各個(gè)地區(qū)之間不同歷史債務(wù)、制度贍養(yǎng)率、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、勞動(dòng)力跨區(qū)域流動(dòng)等。

首先，各地歷史欠賬不同。在制度建立之初，各個(gè)省份已退休的“老人”和工作的“中人”的比例存在著較大差異，養(yǎng)老金水平也存在差異。重要的是，老工業(yè)基地和工業(yè)基礎(chǔ)比較好的省份的負(fù)擔(dān)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其他省份，因?yàn)閲?guó)有企業(yè)和集體所有制企業(yè)比重較高，他們成為制度建立之初的主體。在建立制度之初，由于政府沒有采取發(fā)行認(rèn)購(gòu)債券等方式對(duì)各省份的歷史欠債加以確認(rèn)，并把它們與新制度隔離開來，所以，制度的初始狀態(tài)的差異性一開始就決定了各地養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)務(wù)狀況也必然存在差異性。

其次，各地制度贍養(yǎng)率不同。凡是收不抵支的省份，基本都是制度贍養(yǎng)率較高的省份。廣東、江蘇、北京、山東、浙江等擁有大量當(dāng)期結(jié)余的省份，企業(yè)部門城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度贍養(yǎng)率幾乎都處于較低的水平;而遼寧、黑龍江、天津、吉林等嚴(yán)重收不抵支的省份，企業(yè)部門城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度贍養(yǎng)率基本上處于較高的水平。各省人口年齡結(jié)構(gòu)的巨大差異是導(dǎo)致其制度贍養(yǎng)率不同的原因之一。

再次，各地發(fā)展?fàn)顩r不同。地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異是影響各個(gè)省份城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)狀況主要的直接原因之一。改革開放以來，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)較快的省份，其工資增長(zhǎng)速度也較快，因而以工資為基數(shù)征繳的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)收入也會(huì)更快地增長(zhǎng);其次，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的省份，其地方財(cái)力往往較為雄厚，在“分灶吃飯”的財(cái)政體制下，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行較低的費(fèi)率，一般可獲得較多的補(bǔ)貼，企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境較好，從而形成良性循環(huán)。而經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度較慢或經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的省份則呈現(xiàn)相反的情況，很有可能陷入惡性循環(huán)。與此同時(shí)，各省的繳費(fèi)率差異很大。

最后，勞動(dòng)力跨區(qū)域流動(dòng)的結(jié)果。在改革開放的過程中，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距逐漸顯現(xiàn)，大規(guī)模的勞動(dòng)力跨區(qū)域流動(dòng)隨之產(chǎn)生。勞動(dòng)力跨區(qū)域流動(dòng)的突出反映就是外出農(nóng)民工數(shù)量急劇增加。大規(guī)模的勞動(dòng)力跨區(qū)流動(dòng)對(duì)各省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)務(wù)狀況具有不可估量的重要影響。對(duì)于經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，青壯年勞動(dòng)力是凈流入的，而且外來務(wù)工者參保率較高，因而會(huì)“稀釋”城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度贍養(yǎng)率;但是，對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，青壯年勞動(dòng)力是凈流出的，而且外來務(wù)工者參保率較低，因而會(huì)“抬高”城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度贍養(yǎng)率。

《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：應(yīng)如何看待和評(píng)估半數(shù)省份養(yǎng)老保險(xiǎn)制度收不抵支的現(xiàn)狀?

鄭秉文：前述關(guān)于導(dǎo)致基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)狀況失衡的四個(gè)因素是全國(guó)普遍存在的。因此，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支付能力存在差異性，這是必然的。即使在基金規(guī)模最大的廣東省也存在著十分明顯的失衡趨勢(shì)，粵北養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)狀況十分糟糕，甚至需要補(bǔ)貼，而珠三角的財(cái)務(wù)狀況就非常好。關(guān)鍵在于基金的收支核算層級(jí)，即統(tǒng)籌層次的問題。

在“分灶吃飯”的財(cái)政體制下，統(tǒng)籌層次越低，養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)失衡地區(qū)的“外在化”結(jié)果就越需要外部的財(cái)政補(bǔ)貼;相反，統(tǒng)籌層次越高，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度失衡地區(qū)的“內(nèi)在化”結(jié)果就無需財(cái)政補(bǔ)貼。例如，如果目前養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行的是全國(guó)水平的統(tǒng)籌層次，半數(shù)省份收不抵支的問題自然就被養(yǎng)老保險(xiǎn)制度內(nèi)在化了，否則，收不抵支的半數(shù)省份就必須從制度以外獲得財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。于是，半數(shù)省份養(yǎng)老保險(xiǎn)制度收不抵支的事實(shí)，對(duì)于目前還沒有實(shí)現(xiàn)全國(guó)水平的統(tǒng)籌層次而言，就是有意義的了。它意味著，一方面，廣東等17個(gè)統(tǒng)籌單位積累的余額逐年提高，基金規(guī)模不斷膨脹，但卻不能用于橫向調(diào)劑;另一方面，15個(gè)收不抵支的省份需要財(cái)政補(bǔ)貼，用于保證當(dāng)期養(yǎng)老金的發(fā)放這就為財(cái)政帶來了壓力。但是，如果實(shí)現(xiàn)了全國(guó)統(tǒng)籌，15個(gè)收不抵支的省份的資金缺口就可以在全國(guó)范圍內(nèi)予以“內(nèi)在化”，而無需財(cái)政補(bǔ)貼。

但是，由于中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度始終沒有實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，地區(qū)間養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)務(wù)差距便對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼形成巨大需求。1998-2010年養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)政補(bǔ)貼逐年增加，到2010年已累計(jì)高達(dá)1萬(wàn)多億元，占當(dāng)年年末1.54萬(wàn)億元累計(jì)余額的2/3;占G D P比重逐年提高，從1998年占G D P的0.03%提高到2010年的0.57%。此外，如果養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資效率低下，就意味著財(cái)政資金宏觀運(yùn)用效率低下，例如，2010和2011年養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資回報(bào)率不到2%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有跑贏3 .3%和5.6%的通脹率。

所以，半數(shù)省份收不抵支的事實(shí)意味著，提高統(tǒng)籌層次是非常重要的。所謂統(tǒng)籌層次，是指養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)收入資金流的收入、支出、管理與核算的層級(jí)。雖然我們?cè)�宣稱全國(guó)都實(shí)現(xiàn)了省級(jí)統(tǒng)籌，但事實(shí)上，只有4-5個(gè)省份的資金流收支核算層級(jí)實(shí)現(xiàn)了真正意義上的省級(jí)管理，而絕大部分養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次是縣、市級(jí)，全國(guó)的統(tǒng)籌單位大約2000多個(gè)。因此，雖然有關(guān)方面曾宣布說2012年將實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，但要在2012年實(shí)現(xiàn)資金流的全國(guó)水平的統(tǒng)籌管理，那是不可能的。

《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：既然現(xiàn)在問題已經(jīng)很嚴(yán)重，應(yīng)如何解決半數(shù)省份收不抵支的問題?

鄭秉文：解決半數(shù)省份收不抵支的問題有兩層含義：一是指提高這些省份養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)務(wù)支付能力。比如，擴(kuò)大覆蓋面，加強(qiáng)征繳力度，控制提前退休人數(shù)規(guī)模等等。毫無疑問，這些措施是杯水車薪，不能從根本上解決這些省份的養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)可持續(xù)性問題。二是指解決半數(shù)省份收不抵支的根本途徑問題。很顯然，在不考慮財(cái)政補(bǔ)貼的情況下提高養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)籌層次是解決這些省份養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)可持續(xù)性的根本途徑。

就世界各國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度來看，中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度幾乎是唯一一個(gè)沒有實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌的制度。實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌是中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的必然趨勢(shì)，它不僅可以徹底解決養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)能力的區(qū)域差異與失衡問題，而且還可徹底解決參保人養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系異地轉(zhuǎn)移接續(xù)和全國(guó)勞動(dòng)力流動(dòng)障礙�？梢哉f，統(tǒng)籌層次低下是當(dāng)今養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在很多問題的根源之一。

十幾年來，中央政府歷次頒發(fā)的規(guī)范性文件均對(duì)加快提高統(tǒng)籌層次提出要求。例如，早在1991年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》(國(guó)發(fā)33號(hào))就指出，“尚未實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)籌的地區(qū)，要積極創(chuàng)造條件，由目前的市、縣統(tǒng)籌逐步過渡到省級(jí)統(tǒng)籌”。

但是，20多年過去了，目前城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次與1991年時(shí)的統(tǒng)籌層次基本一樣，還是以市、縣統(tǒng)籌為主。統(tǒng)籌層次之所以始終沒有提高，主要原因有二：一是在統(tǒng)賬結(jié)合的制度架構(gòu)中，社會(huì)統(tǒng)籌部分實(shí)行的是D B型現(xiàn)收現(xiàn)付制，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平很不平衡的外部條件下，統(tǒng)籌層次越高，制度收入減少和制度支出增加的道德風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就越大，即統(tǒng)籌層次越高，就越不利于制度的財(cái)務(wù)平衡，逆向選擇的結(jié)果將有可能致使收不抵支成為常態(tài);二是在“分灶吃飯”的財(cái)政體制下，統(tǒng)籌層次提高到哪一級(jí)，哪一級(jí)政府實(shí)際就成為最終的財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人，所以，為了調(diào)動(dòng)縣市級(jí)政府的財(cái)政積極性和發(fā)揮他們的征繳作用，在資金流的收支核算與管理上，省級(jí)政府寧可保持以縣市統(tǒng)籌層次為主的基本格局。

總之，在統(tǒng)賬結(jié)合的制度架構(gòu)不變的條件下，統(tǒng)籌層次難以提高到全國(guó)水平，甚至目前就連省級(jí)也沒達(dá)到。所以，對(duì)收不抵支的省份來講，他們當(dāng)期的支付缺口只能由財(cái)政轉(zhuǎn)移支付予以解決;進(jìn)而，養(yǎng)老基金的規(guī)模將繼續(xù)呈較快增長(zhǎng)趨勢(shì)。因此，養(yǎng)老基金的保值增值壓力將與日俱增，改革養(yǎng)老基金投資體制，以最大限度地提高財(cái)政補(bǔ)貼資金的運(yùn)用效率迫在眉睫。

《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：您已經(jīng)提到了，統(tǒng)籌層次低是當(dāng)今養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在很多問題的根源之一。具體政策建議是什么?

鄭秉文：目前由社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶簡(jiǎn)單相加的部分積累制遇到了統(tǒng)籌層次低下的“死結(jié)”，如不對(duì)制度架構(gòu)進(jìn)行改造，上述統(tǒng)籌層次低下派生出來的諸多困難短期內(nèi)不可能得到解決。所以，我們建議建立一個(gè)*的“記賬式”制度(N D C)，其具體政策含義是：

第一，將個(gè)人繳費(fèi)8%和單位繳費(fèi)20%全部劃入個(gè)人賬戶，歸個(gè)人所有，從而可一舉消除實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌的來自地方政府的無限責(zé)任，進(jìn)而跨越“分灶吃飯”的財(cái)政體制障礙，克服地區(qū)發(fā)展不平衡的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇，資金上解渠道一步到位，直接從目前的縣、市統(tǒng)籌提高到全國(guó)統(tǒng)籌水平。

第二，雇主和雇員雙方繳費(fèi)全部劃入個(gè)人賬戶并實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌之后，在待遇給付上，采取的是D C型積累制的記發(fā)公式，繳費(fèi)與收益是緊密相聯(lián)、多繳多得的精算中性關(guān)系，個(gè)人賬戶將成為養(yǎng)老金記發(fā)的唯一依據(jù)。

第三，在全國(guó)統(tǒng)籌下，不僅半數(shù)省份收不抵支的資金缺口將被全國(guó)范圍的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度內(nèi)在化，而且，地區(qū)間養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)支付能力的差別將逐漸被完全精算中性的個(gè)人賬戶所替代。

第四，在融資方式上實(shí)行的是現(xiàn)收現(xiàn)付制即名義賬戶制，不但無需轉(zhuǎn)型成本，而且經(jīng)測(cè)算，在未來60年里，基金累計(jì)規(guī)模始終在相當(dāng)于工資總額的8%以上，這意味著8%的個(gè)人賬戶已經(jīng)“做實(shí)”，部分積累制已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，但無需量化到個(gè)人賬戶里，而是與沒有做實(shí)的部分進(jìn)行“混合管理”，個(gè)人賬戶中做實(shí)的部分與虛擬的部分混合起來。

第五，中央政府對(duì)養(yǎng)老基金實(shí)行多元化、市場(chǎng)化和國(guó)際化的集中投資管理體制，賬戶利率采取的不是“真實(shí)利率”，而是全國(guó)統(tǒng)一的、固定的8%的“公布利率”，這是一個(gè)具有相當(dāng)激勵(lì)作用的、類似銀行的制度設(shè)計(jì)。

第六，參保人在退休之前實(shí)行的是模擬的D C型積累制;在退休之后則換算成一個(gè)終身的年金產(chǎn)品，資金來自現(xiàn)收現(xiàn)付的參保人繳費(fèi)。由于精算中性的制度設(shè)計(jì)跨越了空間上城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的差別，所以，城鎮(zhèn)和農(nóng)村、企業(yè)和公務(wù)員事業(yè)單位均可實(shí)行同一個(gè)制度。