澳大利亞的養(yǎng)老金制度及其對(duì)中國(guó)的啟示

在全球老齡化趨勢(shì)下，傳統(tǒng)的公共養(yǎng)老金計(jì)劃是否具有可持續(xù)性成為一個(gè)至關(guān)重要的問題，世界上許多國(guó)家養(yǎng)老保障制度的基本模式與運(yùn)營(yíng)機(jī)制都在發(fā)生深刻的變革。20世紀(jì)80年代以來澳大利亞所進(jìn)行的養(yǎng)老金制度改革正是這一世界性潮流的反映�！妒澜玢y行發(fā)展報(bào)告(1994)》大力提倡三支柱的養(yǎng)老體系，就曾以澳大利亞作為成功的案例。作為一種典型模式，澳大利亞的養(yǎng)老體系在制度構(gòu)建、運(yùn)行機(jī)制、監(jiān)管安排等方面都有其自身的特點(diǎn)，能給我們提供許多啟示。

在1986年養(yǎng)老金制度改革以前，澳大利亞人退休所能夠領(lǐng)取的養(yǎng)老金主要有兩種，即聯(lián)邦政府提供的養(yǎng)老金和自愿性的職業(yè)養(yǎng)老金。前者是符合一定條件的澳大利亞公民所享有的一種福利，作為財(cái)政支出的一部分來源于總稅收，目的是滿足最基本的生活需求，雖然覆蓋面廣，但是保障程度很低，替代率只有20%多;后者是一些雇主為吸引并留住某些特殊員工或?yàn)榱霜?jiǎng)勵(lì)業(yè)績(jī)優(yōu)秀的老雇員而提供的，覆蓋面很窄。然而，日益加速的老齡化進(jìn)程和巨額財(cái)政赤字困擾使得澳大利亞政府越來越不堪重負(fù)，于是，養(yǎng)老體制的改革勢(shì)在必行。

澳大利亞養(yǎng)老保障制度改革的重點(diǎn)是強(qiáng)制雇主為其雇員提供一定比例的職業(yè)養(yǎng)老金，并由私營(yíng)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)，這就是所謂的“超級(jí)年金” (Superannuation)。1986年，執(zhí)政的工黨與工會(huì)達(dá)成協(xié)議，由于生產(chǎn)率的提高和通貨膨脹，雇主應(yīng)給予雇員6%的工資增長(zhǎng)作為補(bǔ)償，但只將其中的3%以工資形式發(fā)給雇員，另外的3%則作為雇主為雇員繳納的職業(yè)養(yǎng)老金費(fèi)用，存入行業(yè)基金的個(gè)人賬戶，這就是生產(chǎn)率裁定職業(yè)養(yǎng)老金。1991年澳大利亞政府通過立法，要求雇主為其雇員向經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立的職業(yè)養(yǎng)老金基金繳費(fèi)，這就是著名的超級(jí)年金保證制度。為了保證大多數(shù)雇員有足夠的養(yǎng)老金積累，1992 年6月，《超級(jí)年金保證費(fèi)法案》規(guī)定了雇主應(yīng)為其雇員向合格職業(yè)養(yǎng)老金基金繳納費(fèi)用的最低標(biāo)準(zhǔn)，從1992～1993年度的3%～ 4%，逐漸增加到 2002～2003年度的9%。超級(jí)年金覆蓋了澳大利亞絕大部分工作人口，其所提供的養(yǎng)老保障在整個(gè)養(yǎng)老體系中占有最大的比重，它的實(shí)施標(biāo)志著澳大利亞三支柱養(yǎng)老金體系的建立，政府、雇主和雇員共同分擔(dān)了養(yǎng)老方面的責(zé)任。

對(duì)比澳大利亞，中國(guó)的養(yǎng)老問題更加突出和尖銳。第一，我國(guó)老齡化的速度快，程度高。中國(guó)是世界上人口最多的國(guó)家，老年保障問題本身就是影響社會(huì)穩(wěn)定的重要因素之一，而計(jì)劃生育政策導(dǎo)致人口結(jié)構(gòu)在短期內(nèi)發(fā)生巨大變化，使得老齡化的來勢(shì)更加迅猛。第二，中國(guó)的老齡化是在經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代工業(yè)化轉(zhuǎn)變過程中發(fā)生的，這一點(diǎn)與經(jīng)歷了工業(yè)化和現(xiàn)代化過程的澳大利亞有明顯的不同。像澳大利亞這樣的發(fā)達(dá)國(guó)家是“先富后老”，而我們是“未富先老”，因而矛盾更為尖銳與突出。第三，中國(guó)的老齡化與經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌同步進(jìn)行，在這一過程中，原有的社會(huì)保障制度迅速解體，新制度的建立也更為緊迫。傳統(tǒng)現(xiàn)收現(xiàn)付體系內(nèi)生的隱性債務(wù)與艱巨的企業(yè)改革交織在一起，導(dǎo)致高昂的轉(zhuǎn)軌成本，政府在養(yǎng)老方面面臨嚴(yán)重的資金壓力，財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)越來越大。如何構(gòu)建一個(gè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)、健康、可持續(xù)的養(yǎng)老保障體系成為決定我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)能否和諧發(fā)展、市場(chǎng)化改革能否順利進(jìn)行的一個(gè)關(guān)鍵性因素。

澳大利亞養(yǎng)老金制度改革的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，多層次的養(yǎng)老保障體系是世界養(yǎng)老金制度改革的必然趨勢(shì)。除政府提供的養(yǎng)老保障外，應(yīng)該給予特別支持和重點(diǎn)發(fā)展的是作為第二支柱的企業(yè)年金制度。澳大利亞政府在如何保證第二支柱有充足的資金來源方面，采取了十分有效的政策。例如，在法律方面，通過《超級(jí)年金保證費(fèi)法案》規(guī)定雇主向養(yǎng)老金基金繳費(fèi)的最低標(biāo)準(zhǔn)，并由澳大利亞稅收局向未達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的雇主征收超級(jí)年金保證費(fèi)虧空費(fèi)用;再如，在繳費(fèi)方面，將職工增加的工資的一部分用以繳納養(yǎng)老金費(fèi)用，使其收入水平提高不僅能夠抵御通貨膨脹沖擊和享受勞動(dòng)生產(chǎn)率提高的好處，而且有利于養(yǎng)老金的積累;此外，在稅收方面，通過在繳費(fèi)、投資、領(lǐng)取等環(huán)節(jié)的稅收安排鼓勵(lì)職業(yè)養(yǎng)老金的發(fā)展。以上做法均值得我們借鑒。改革開放以后，我國(guó)個(gè)人收入水平顯著提高，但資產(chǎn)結(jié)構(gòu)卻不夠合理，養(yǎng)老資金明顯不足。如果政府能夠合理引導(dǎo)各單位將用來發(fā)放給職工的各種福利和補(bǔ)貼中的一部分以養(yǎng)老金的形式存入職工個(gè)人賬戶，并給予稅收方面的減免，不僅可以減緩工資上漲帶來的通脹壓力，而且對(duì)資本市場(chǎng)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)有一定的推動(dòng)作用。如果我們將企業(yè)年金視為整個(gè)養(yǎng)老體系中一個(gè)必不可少的重要支柱來發(fā)展，一定的激勵(lì)措施就是非常必要的，在目前自愿性的企業(yè)年金制度模式下尤其如此。

澳大利亞的超級(jí)年金制度規(guī)定所有的繳費(fèi)都要存入合格的職業(yè)養(yǎng)老金基金中進(jìn)行完全積累，繳費(fèi)連同增值部分完全屬于雇員，養(yǎng)老金基金的運(yùn)營(yíng)則具有高度市場(chǎng)化的特點(diǎn)。

首先，澳大利亞的超級(jí)年金采用受托人制度進(jìn)行管理。受托人有義務(wù)保全、保存、保護(hù)信托財(cái)產(chǎn)，保證基金的安全謹(jǐn)慎投資，并有義務(wù)按照受益人的要求支付受益金。在基金出現(xiàn)重大虧損的情況下，基金成員有權(quán)對(duì)受托人提起訴訟。通常受托人需投保職業(yè)責(zé)任保險(xiǎn)，以確保在履行受托責(zé)任過程中由于過失導(dǎo)致成員利益受損時(shí)進(jìn)行賠償。通常受托人不實(shí)際參加經(jīng)營(yíng)管理，而是將養(yǎng)老金的日常管理和投資業(yè)務(wù)分包出去，但受托人必須保證養(yǎng)老基金對(duì)其資產(chǎn)擁有所有權(quán)，并在法律上繼續(xù)對(duì)養(yǎng)老金成員的利益負(fù)責(zé)。

其次，賦予雇員充分的選擇權(quán)。澳大利亞的超級(jí)年金規(guī)定雇員既可以在同一個(gè)基金內(nèi)選擇不同的投資經(jīng)理和投資組合，也可以自由選擇職業(yè)養(yǎng)老金基金。雇主及雇員繳費(fèi)后得到一個(gè)繳費(fèi)憑證，雇員可通過把憑證交給自己喜歡的基金達(dá)到選擇基金的目的。這種做法加強(qiáng)了基金間的競(jìng)爭(zhēng)，使雇員能夠得到最大的好處。個(gè)人對(duì)養(yǎng)老金基金的投資選擇權(quán)則從客觀上降低了養(yǎng)老基金管理機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的投資風(fēng)險(xiǎn)。

最后，較高的投資收益。投資收入水平高低和風(fēng)險(xiǎn)大小直接關(guān)系到養(yǎng)老金基金的安全及其保值和增值。投資收益主要取決于資本市場(chǎng)的狀況和基金管理水平的高低。在澳大利亞，金融市場(chǎng)較為成熟，競(jìng)爭(zhēng)也比較充分，這使得養(yǎng)老金市場(chǎng)的發(fā)展頗為健康。

就中國(guó)的情況來看，《企業(yè)年金試行辦法》確立了以信托模式為主導(dǎo)、多方金融主體參與的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)方式。澳大利亞超級(jí)年金制度由雇主、雇員和金融服務(wù)商通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制自行組織并實(shí)現(xiàn)自我平衡的思想值得借鑒。在企業(yè)年金運(yùn)作過程中，有兩個(gè)問題值得特別重視，一是如何使養(yǎng)老金基金市場(chǎng)通過競(jìng)爭(zhēng)達(dá)到資源最優(yōu)配置。解決這一問題的出發(fā)點(diǎn)是要盡可能降低運(yùn)作成本和保證投資收益。在多種金融機(jī)構(gòu)參與的情況下，要充分發(fā)揮其比較優(yōu)勢(shì)，通過利用自身業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建戰(zhàn)略聯(lián)盟等方式降低成本。同時(shí)，在投資方面將資金的安全性放在首位，推動(dòng)養(yǎng)老金品種的創(chuàng)新。二是使養(yǎng)老體系覆蓋的成員在取得收益的同時(shí)承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。目前盡管在制度設(shè)計(jì)上明確了受托人在企業(yè)年金管理中的責(zé)任，但對(duì)投資風(fēng)險(xiǎn)的分布以及雇員在投資決策中的權(quán)力尚未細(xì)化。若雇員承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和所能行使的權(quán)力不能匹配，實(shí)際上潛伏著風(fēng)險(xiǎn)，那么風(fēng)險(xiǎn)就可能在養(yǎng)老金投資嚴(yán)重虧損的情況下爆發(fā)。

當(dāng)然，無(wú)論是在金融機(jī)構(gòu)管理水平、金融市場(chǎng)發(fā)達(dá)程度，還是在個(gè)人金融意識(shí)方面，中國(guó)與澳大利亞相比都存在相對(duì)大的差距，應(yīng)該采取什么樣的投資政策、賦予職工多大的選擇權(quán)以及如何具體運(yùn)作，還需要進(jìn)一步的研究。

澳大利亞政府對(duì)養(yǎng)老金的監(jiān)管總體來講比較寬松，但政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的建設(shè)中仍扮演著重要的角色。主要體現(xiàn)在政府通過立法的方式確立了職業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的地位，并通過稅收方面的優(yōu)惠措施鼓勵(lì)其發(fā)展。

在澳大利亞，有一套健全的養(yǎng)老金行業(yè)監(jiān)管體系和法律制度。負(fù)責(zé)監(jiān)管養(yǎng)老金行業(yè)的政府機(jī)構(gòu)主要有四個(gè)，分別是：澳大利亞審慎監(jiān)管局(APRA)，主要負(fù)責(zé)制定與法律相對(duì)應(yīng)的監(jiān)管條例、從業(yè)人員資格標(biāo)準(zhǔn)、養(yǎng)老金實(shí)體的經(jīng)營(yíng)規(guī)范，并負(fù)責(zé)監(jiān)管養(yǎng)老金實(shí)體的內(nèi)部控制制度，限制其某些投資行為，評(píng)估其風(fēng)險(xiǎn)水平;澳大利亞證券與投資委員會(huì)(ASIC)，主要負(fù)責(zé)制定信息公開的標(biāo)準(zhǔn)并監(jiān)督這些標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施，同時(shí)設(shè)立消費(fèi)者保護(hù)制度;澳大利亞稅收局(ATO)，主要負(fù)責(zé)處理與基金及其成員有關(guān)的稅收問題;澳大利亞競(jìng)爭(zhēng)與消費(fèi)者委員會(huì)(ACCC)，主要負(fù)責(zé)維護(hù)市場(chǎng)的正常秩序。為監(jiān)管養(yǎng)老金行業(yè)所制定的法律主要有《養(yǎng)老金保證法》、《養(yǎng)老金行業(yè)監(jiān)管法(1993)》、《養(yǎng)老金行業(yè)監(jiān)管條例(1993)》、《證券法》、《退休儲(chǔ)蓄賬戶法(1997)》等。此外，受托人在信托責(zé)任、權(quán)利等方面必須遵守《信托法》，有關(guān)的稅法及其他一些立法也有一定的影響。所有這些法規(guī)均在確定超級(jí)年金的強(qiáng)制性、保障范圍、運(yùn)行規(guī)則、養(yǎng)老金基金的投資與管理等方面發(fā)揮著重要的作用。

我國(guó)在完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度過程中，政府應(yīng)對(duì)自身職能的轉(zhuǎn)變有清醒的認(rèn)識(shí)。要看到政府在管理運(yùn)營(yíng)養(yǎng)老金方面的效率往往低于私營(yíng)部門，并主動(dòng)從相關(guān)領(lǐng)域退出。政府的主要任務(wù)應(yīng)是構(gòu)建符合養(yǎng)老金市場(chǎng)發(fā)展的監(jiān)管框架和制定相關(guān)的法律法規(guī)。

從澳大利亞的經(jīng)驗(yàn)看，構(gòu)建養(yǎng)老金監(jiān)管體系至關(guān)重要。養(yǎng)老金，特別是其中的企業(yè)年金，涉及到銀行、證券、保險(xiǎn)、基金、信托等多個(gè)金融領(lǐng)域，顯然以傳統(tǒng)監(jiān)管模式劃分機(jī)構(gòu)所屬監(jiān)管范圍難以實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管，按照運(yùn)作流程進(jìn)行功能監(jiān)管有利于提高監(jiān)管效率。這就迫切需要加強(qiáng)不同領(lǐng)域監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該在保證養(yǎng)老金基金謹(jǐn)慎經(jīng)營(yíng)，監(jiān)督養(yǎng)老金基金的投資、養(yǎng)老金運(yùn)營(yíng)過程中的風(fēng)險(xiǎn)控制、信息披露等方面積極開展工作。

澳大利亞的超級(jí)年金監(jiān)管還有兩方面值得我們借鑒。一是高度注意保護(hù)中小投資者的利益。由于養(yǎng)老金的所有人絕大多數(shù)為小投資者，而且無(wú)法隨意變現(xiàn)資產(chǎn)，因此，這必然要求更加嚴(yán)格的保護(hù)，主要依靠成員參與管理、嚴(yán)格的信息披露、允許成員選擇基金加以保證。二是促進(jìn)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)資源在市場(chǎng)上自由流動(dòng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)的監(jiān)督作用，促使經(jīng)營(yíng)養(yǎng)老金的機(jī)構(gòu)降低費(fèi)用。當(dāng)然，在促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)，也要防止由于經(jīng)營(yíng)費(fèi)用降低而導(dǎo)致的服務(wù)質(zhì)量下降。