世界各國養(yǎng)老保險制度改革及其對中國的啟示

2001年12月14日，世界銀行經(jīng)濟學家Louise Fox 女士在北京大學中國經(jīng)濟研究中心做了題為“養(yǎng)老金制度創(chuàng)新：世界經(jīng)驗及對中國的啟示”。摘要如下：

1994年，世界銀行出版了《避免老齡危機：保護老年人和促進經(jīng)濟增長的政策》。書中指出，有四個因素造成了當時現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老保險制度的窘境。一是世界各國人口老齡化加速，這主要二十世紀五六十年代高出生率造成的。二是隨著世界經(jīng)濟的整體發(fā)展，人類老年所需的養(yǎng)老金也逐漸增加。三是越來越多的人較早離開了工作崗位。四是某些國家為了避免高通貨膨脹，采取適度從緊的財政政策。這些因素都使得實施現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老保險制度的國家產(chǎn)生了巨大的養(yǎng)老保險債務缺口。世界銀行建議這些國家從現(xiàn)收現(xiàn)付制度逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘀е�的養(yǎng)老保險制度。這個多支柱的養(yǎng)老保險制度由三個支柱構成：一是傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付體系，養(yǎng)老金的支付根據(jù)勞動者某幾個年份的工資而定。二是基金制的個人賬戶，這是需要政府強制執(zhí)行的，也就是勞動者每個月需要把他工資的一部分存入個人的賬戶，養(yǎng)老金的支付取決于退休時個人賬戶的資金的總量和預期的生存時間。三是個人的儲蓄。

當時，許多國家確實都在采取這一混合的多支柱的體系。而且出于刺激勞動者積極性的考慮，都在向朝貢獻確定(defined contribution)的養(yǎng)老制度方向改革,也就是退休后養(yǎng)老金的支付依賴于工作生涯中投資于養(yǎng)老保險的資金總量和預期的生存時間。為什么這些國家不從一個福利確定的(defined benefit)的現(xiàn)收現(xiàn)付制度直接轉(zhuǎn)變?yōu)樨暙I確定的養(yǎng)老制度?主要是轉(zhuǎn)型成本太高，如果完全變?yōu)橐粋�純粹的貢獻確定的養(yǎng)老制度，當前這一代不得不要把工資的一部分存入個人賬戶，由于政府養(yǎng)老保險債務總量已經(jīng)很大，退休工人的養(yǎng)老金只有由當代人支付，這就會極大地打擊勞動者的積極性。所以大都是有兩種并行的體系，新的勞動者被要求加入新的養(yǎng)老體系，而當前的勞動者可以在舊體系和新體系之間做出一個選擇。下面就逐一地分析這些國家采取的措施以及對中國的啟示。

經(jīng)濟合作發(fā)展組織(OECD)的國家大都是發(fā)達國家，這些國家在改革前大都是現(xiàn)收現(xiàn)付制度。主要采取了三方面的措施，一是引入個人帳戶體系，英國、澳大利亞和瑞典的政府建議勞動者從舊的體系中退出來，加入到個人帳戶體系中。二是減少政府的養(yǎng)老保險債務，改變養(yǎng)老金支付的計算公式，例如在價格指數(shù)方面的調(diào)整。三是加強養(yǎng)老金與個人對社會貢獻的關聯(lián)性。對于歐洲和中亞的轉(zhuǎn)型國家，在改革中存在一些自身不可避免的問題：存在大的利益集團，高的隱性養(yǎng)老保險債務、低的退休年齡和不完善的政府管理基金體系。因此這些國家仍沒有采取基金制的操作辦法，只是通過立法提高了退休年齡和逐漸地減少特權群體。拉丁國家中有幾個國家采取了單一的個人帳戶體系，智利是一個先例。智利政府動用很大財力，形成現(xiàn)有工人的個人賬戶體系。對于退休工人，則由國家發(fā)行國債進行支付，這些國債將會分攤給未來的幾代人。除此以外，為了保證低收入水平退休工人的生活，政府還規(guī)定了一最低工資水平，不到最低工資水平的，由國家給予補助。玻利維亞和墨西哥也采取了類似的養(yǎng)老保險制度的改革。智利的經(jīng)濟環(huán)境也比較適宜于采取一個單一的個人賬戶體系：智利前幾年的財政盈余達到了本國GDP的5%，以及養(yǎng)老保險債務總量不是很大。亞洲國家擁有世界二分之一的人口，而且其人口分布還比較年輕化，所以未來肯定會有一個劇烈的人口老齡化過程，有人預測東亞的老齡人口比例在未來的四十年中會翻三番。因此，亞洲更需要一個快速的養(yǎng)老體系改革。然而，當亞洲國家對現(xiàn)收現(xiàn)付制進行改革時，政府對養(yǎng)老金的管理仍然存在著很大的缺陷。這些政府對養(yǎng)老金的投資有嚴格的審查，而且要求養(yǎng)老金只能投資到?jīng)]有風險低回報率的國債，造成了養(yǎng)老金回報率不高，例如新加坡的年回報率低于2%，別的一些亞洲國家的回報率甚至為負值。但是由于巨額的養(yǎng)老保險債務，可以想象這些國家不會完全放棄現(xiàn)收現(xiàn)付體系，但又必需要采取個人帳戶體系，所以未來的取向肯定是一個混合的養(yǎng)老保險體系。

中國的養(yǎng)老保險體系誕生于改革前的二元經(jīng)濟，養(yǎng)老保險制度的覆蓋率低，而且在解放初高的出生率也造就了未來快速的老齡化過程。由于當前巨額的養(yǎng)老保險債務和高的農(nóng)村人口比例，所以中國現(xiàn)在的養(yǎng)老保險改革還不能很快增加覆蓋率，而主要是改進以前的養(yǎng)老體系。中國政府目前致力于構造一個三支柱的養(yǎng)老體系來克服當前以及未來的老齡化問題，也就是社會統(tǒng)籌、企業(yè)補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄相結(jié)合的養(yǎng)老體系。企業(yè)補充養(yǎng)老保險是把工人工資的一部分直接劃歸到個人賬戶，所以這與世界銀行的建議也基本一致。但是，中國也應該借鑒別的國家養(yǎng)老保險改革的經(jīng)驗和教訓。這主要包括以下幾方面內(nèi)容。第一，政府應該加大個人賬戶體系在整個制度中所起的作用，提高養(yǎng)老金依賴于貢獻的程度，這樣會刺激勞動者的積極性，并且會使得個人與政府一起承擔外界帶來的養(yǎng)老金不足的風險。第二，雖然國外的資金都是由私人管理，但是籌集資金時，鑒于中間大量的交易成本，都是由政府直接征收，然后再交給私人的基金管理公司管理。第三，個人賬戶的養(yǎng)老保險基金應該由許多基金公司互相競爭投標，而且在立法上應該放松對它們的管制，允許它們被投資到有風險的高回報的股市，當然政府應該監(jiān)管這些公司，就像智利那樣，如果一個基金公司沒有達到預定的目標，政府有權利取消它管理養(yǎng)老保險基金的資格。第四，中國人多，目前仍沒有達到老齡化的高潮，所以中國的養(yǎng)老保險制度的改革應該加速，用立法的手段強制50歲以下或是30歲以下的人必需要加入新的個人帳戶體系。