我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由誰來管？

　　我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金

　　[ 客觀上講，養(yǎng)老基金的目標(biāo)與行政部門的目標(biāo)存在潛在的利益沖突，需要有獨(dú)立的養(yǎng)老基金理事會來管理，而不能交由行政部門進(jìn)行管理 ]

　　去年年末，我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存31275億元，如此龐大的資金應(yīng)該由誰來受托管理呢?誰有資格管理呢?

　　目前養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由各級社保部門進(jìn)行管理。前些年社保基金挪用案件時(shí)有發(fā)生，社保部門、財(cái)政部門已經(jīng)亡羊補(bǔ)牢，加強(qiáng)了對資金的管理。這幾年，財(cái)政部和人社部還試點(diǎn)編制社會保險(xiǎn)基金預(yù)算，從一定程度上講，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理已經(jīng)較為規(guī)范。

　　但是，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的規(guī)范性管理和安全性僅僅是基本的、初步的目標(biāo)，養(yǎng)老基金還有一個(gè)重要目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)收益。

　　按照現(xiàn)行的政策規(guī)定，養(yǎng)老基金只能存銀行和買國債。在經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長，人口老齡化趨勢加快的形勢下，基金的投資范圍偏窄、運(yùn)營效率偏低、貶值縮水的風(fēng)險(xiǎn)越來越凸顯。

　　據(jù)人社保部公布的《2017年全國社會保險(xiǎn)情況》，去年3萬多億養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中只有1920億元是主動(dòng)投資于債券、委托運(yùn)營和協(xié)議存款，約占基金總規(guī)模的6%，其他資金均被動(dòng)地存放在銀行賬戶上。

　　中國社科院世界社會保障中心主任鄭秉文認(rèn)為，通過這種投資策略，10多年來養(yǎng)老金收益率平均不到2%，扣除通貨膨脹率，年均收益率為負(fù)數(shù)，處于貶值風(fēng)險(xiǎn)之中。

一、為什么社保部門不應(yīng)代表參保人來管理養(yǎng)老基金

　　筆者認(rèn)為，養(yǎng)老基金的投資業(yè)績不佳，歸根到底是缺乏“主人”。

　　在我國，社保部門已經(jīng)管理養(yǎng)老基金多年，從部門設(shè)置和人員配備的角度，社保部門側(cè)重于社保政策的制度設(shè)計(jì)，在實(shí)務(wù)方面擅長繳費(fèi)征管和養(yǎng)老金發(fā)放等，卻不擅長于養(yǎng)老基金的投資。

　　客觀上講，養(yǎng)老基金的目標(biāo)與行政部門的目標(biāo)存在潛在的利益沖突，需要有獨(dú)立的養(yǎng)老基金理事會來管理，而不能交由行政部門進(jìn)行管理。

　　縱觀世界發(fā)達(dá)國家，養(yǎng)老基金無不是通過成立專門的理事會來進(jìn)行管理，原因是養(yǎng)老基金的目標(biāo)是追求安全性與盈利性，而行政部門則可能追求經(jīng)濟(jì)增長、物價(jià)穩(wěn)定，擴(kuò)大就業(yè)、國際收支平衡等目標(biāo)，這往往與養(yǎng)老基金的目標(biāo)存在沖突。

　　在具體的管理上，養(yǎng)老基金的性質(zhì)不同于財(cái)政資金，理應(yīng)由不同的管理機(jī)構(gòu)來管理。

　　如前所述，當(dāng)前我國把養(yǎng)老基金的投資限定為買國債、存銀行，在很大程度上是一種現(xiàn)金管理模式，這是傳統(tǒng)的財(cái)政資金管理模式，但是問題在于財(cái)政資金是現(xiàn)收現(xiàn)付的，并無太多結(jié)余，也無資金貶值的顧慮，而養(yǎng)老基金則是積累型基金，做實(shí)個(gè)人賬戶以后可能幾十年都不動(dòng)用，是長期運(yùn)作基金，如果收益率低于通貨膨脹率，幾十年以后，基金的購買力將嚴(yán)重縮水。

二、成立全國養(yǎng)老基金理事會，解決所有者缺位問題

　　我國養(yǎng)老基金理事會可采用“三三制”組建，使我國的養(yǎng)老基金有真正的主人。根據(jù)國際勞工組織的第102號勞工公約的建議，當(dāng)政府委派一個(gè)機(jī)構(gòu)管理社會保障時(shí)，受保人員的代表應(yīng)當(dāng)參加董事會。董事會由雇員代表、雇主代表和政府代表組成。這三方力量應(yīng)相對平衡，每方都具有相當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)和獨(dú)立性。在一些國家，為了增強(qiáng)養(yǎng)老基金理事會的代表性，還引進(jìn)一些社會保障專家作為“獨(dú)立理事”加入。

　　理事會建成以后，全職理事有獨(dú)立的任期和透明的薪酬，有較為專業(yè)的管理水平，能夠忠實(shí)代表所有參保人的切身利益，排除各級行政部門的可能干擾，有利于提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收益水平。

　　理事會定期向社會公眾述職，提供審計(jì)報(bào)表，提高養(yǎng)老基金的透明度。

　　當(dāng)然，我國當(dāng)前養(yǎng)老基金的管理分散在各省、各地級市，要切實(shí)發(fā)揮理事會的功能，還應(yīng)盡快將養(yǎng)老基金的統(tǒng)籌層次提高到全國。

　　有人也許會說，把我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全部交由全國社會保障基金理事會來管理就行了。該理事會的歷史投資業(yè)績還是相當(dāng)不錯(cuò)的。

　　筆者認(rèn)為，全國社會保障基金理事會并不適合管理養(yǎng)老基金，理由是：第一，該機(jī)構(gòu)的歷史業(yè)績強(qiáng)，在很大程度上托了幾大國有銀行改制的福，作為戰(zhàn)略投資者入股然后套現(xiàn);第二，全國社會保障基金理事會管理的1萬億元戰(zhàn)略儲備基金，擬用于人口老齡化高峰時(shí)的養(yǎng)老支出，基本上這二三十年不會動(dòng)用本金，在資金性質(zhì)、管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和投資風(fēng)格上不同于基本養(yǎng)老基金，不宜同時(shí)管理兩類不同性質(zhì)的社�；�金。

　　(作者系上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院副教授)