條例正式實施 事業(yè)單位人事管理“有法可依”了

　　《條例》正式實施 事業(yè)單位人事管理“有法可依”了

　　我國事業(yè)單位人事管理無“法”可依的狀況已然改變。7月1日，《事業(yè)單位人事管理條例》(以下簡稱《條例》)開始實施。

　　中國政法大學(xué)教授胡繼曄向法治周末記者表示，《條例》實施后，“事業(yè)單位人事管理有法可依了”。

　　一位接近人力資源和社會保障部(以下簡稱人社部)的學(xué)者告訴法治周末記者，《條例》并不具備“全新的改革意義”，實際上只是對過去我國事業(yè)單位人事制度改革成果的法制化確認(rèn)。

首部人事管理行政法規(guī)

　　《條例》共10章44條，將崗位設(shè)置、公開招聘、聘用合同、工資福利、社會保險、人事爭議處理等作為基本內(nèi)容。

　　前述學(xué)者表示，《條例》實施之前，我國一直沒有專門、系統(tǒng)的事業(yè)單位管理法律法規(guī)作為依據(jù)，“事業(yè)單位改革處于無‘法’狀態(tài)”。

　　《條例》公布后，國務(wù)院法制辦、中央組織部、人社部負(fù)責(zé)人在答新華社記者問中表示，近年來的事業(yè)單位人事制度改革取得較大進展，但還存在一些問題。

　　事業(yè)單位人事管理方面存在的問題包括：能進能出、能上能下的用人機制尚未真正建立;聘用合同的訂立、履行、解除、終止，各地做法不統(tǒng)一;獎懲等激勵保障機制不夠健全;人事爭議處理依據(jù)不夠明確。

　　三部門負(fù)責(zé)人認(rèn)為，上述問題需要通過專門的立法加以解決。正是在這樣的背景下，國務(wù)院出臺了《條例》，確立了事業(yè)單位人事管理的基本制度。

實施公開招聘即為基本制度之一。

　　《條例》規(guī)定，除國家政策性安置、按照人事管理權(quán)限由上級任命、涉密崗位等人員外，事業(yè)單位新聘用工作人員，應(yīng)當(dāng)面向社會公開招聘。

　　此前，個別地方出現(xiàn)了事業(yè)單位招聘中因人設(shè)崗的所謂“蘿卜招聘”、“內(nèi)部招聘”，引起廣泛關(guān)注。

　　今年3月，中央組織部、人社部曾聯(lián)合通報了湖南省查處的江永縣少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部子女親屬違規(guī)調(diào)入事業(yè)單位案。

　　“《條例》的出臺，使事業(yè)單位公開招聘規(guī)定上升為行政法規(guī)，從而有效杜絕事業(yè)單位違規(guī)招聘。”人社部事業(yè)單位人事管理司負(fù)責(zé)人表示。

參加社會保險是另一項基本制度。

　　《條例》規(guī)定，事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會保險，工作人員依法享受社會保險待遇。

　　早在2008年年初，國務(wù)院就通過了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東和重慶5省市先期開展試點工作。但試點多年，事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革進展并不順利。

　　前述學(xué)者告訴法治周末記者，此次《條例》作出上述規(guī)定，使事業(yè)單位工作人員參加社會保險已經(jīng)成為行政法規(guī)層面上的權(quán)利和義務(wù)。

　　胡繼曄告訴法治周末記者，明確事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會保險是“好事”，可以推動“進展緩慢”的事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革。

　　前述學(xué)者表示，《條例》是我國第一部系統(tǒng)規(guī)范事業(yè)單位人事管理的行政法規(guī)，確立了事業(yè)單位人事管理的基本制度。

　　但多位受訪學(xué)者表示，《條例》中規(guī)定的制度大多在實踐中已經(jīng)實施，在諸多核心制度上語焉不詳，對于推進事業(yè)單位改革作用有限。

人事管理由身份轉(zhuǎn)向契約

　　根據(jù)公開資料梳理，《條例》自提出制定到公布實施，歷時11年。

　　2003年公布的《*國務(wù)院關(guān)于進一步加強人才工作的決定》中，制定事業(yè)單位人事管理條例被提出。5年后，原人事部會同中央組織部起草了《事業(yè)單位人事管理暫行條例(送審稿)》，報請國務(wù)院審批。

　　此前事業(yè)單位改革已然開始——國辦在轉(zhuǎn)發(fā)原人事部《關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見》時，明確提出事業(yè)單位進行聘用制度改革。

　　中國人民大學(xué)勞動人事學(xué)院一位不愿透露姓名的教授向法治周末記者表示，事業(yè)單位聘用合同制度的建立，是我國事業(yè)單位用人制度由身份向契約的轉(zhuǎn)變。

　　資料顯示，我國現(xiàn)有事業(yè)單位111萬個，事業(yè)編制3153萬人，主要分布在科、教、文、衛(wèi)等領(lǐng)域，是保障國家政治、經(jīng)濟、文化生活正常進行的社會系統(tǒng)。

　　2017年發(fā)布的《*、國務(wù)院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》中指出，我國社會事業(yè)發(fā)展相對滯后，一些事業(yè)單位功能定位不清、政事不分、事企不分、機制不活。諸多問題的存在，影響了公益事業(yè)的發(fā)展。

誰來承擔(dān)改革歷史欠賬

　　正是在此之前一年，北京某出版社員工郭小軍(化名)由事業(yè)單位身份改制為企業(yè)人員身份。

　　回憶改革過程，郭小軍感慨良多。此前，擁有事業(yè)編制的郭小軍，每個月收入四五千元，不用繳納社保，不用擔(dān)心被辭退，也沒有住房負(fù)擔(dān)，日子過得很舒服。

　　這種情況在2017年驟然改變。中央要求，148家經(jīng)營性出版社必須在當(dāng)年年底前完成轉(zhuǎn)制。轉(zhuǎn)制內(nèi)容包括核銷事業(yè)編制、注銷事業(yè)單位法人、參加北京市基本養(yǎng)老保險、進行企業(yè)工商注冊登記等。

　　出版社當(dāng)時有兩百多人，事業(yè)單位在編人員有六七十人，其他為聘用人員。經(jīng)過反復(fù)討論確定的改革方案是，在編人員參加社會保險時，社保繳費視同繳納;沒有編制的人員，由單位補繳社會保險費參加社會保險。

　　“出版社一共補繳了幾百萬元。”郭小軍告訴法治周末記者。

　　對此，前述學(xué)者向法治周末記者表示，事業(yè)單位參加社會保險難以推行的原因就在于此，由誰來承擔(dān)社會保險的歷史欠賬。

　　“事業(yè)單位改革，沒有社保托底，怎么辦?”該學(xué)者認(rèn)為，“對于歷史欠賬，應(yīng)該由財政負(fù)擔(dān)社保費用，而不應(yīng)該由事業(yè)單位和職工承擔(dān)。”

　　郭小軍回憶，出版社為了盡量縮減改革成本，解聘了幾十人，還在其他方面壓縮開支。

　　改制引起了出版社職工的議論，因為扣除社會保險繳費和公積金，大家發(fā)現(xiàn)直接收入比以前少了很多。與同事一樣，郭小軍的收入每月減少了幾百元。

　　為了平息這種議論，出版社為大家補上了這塊費用，還多次提高工資待遇，直至待遇高于改革之前的水平。

　　郭小軍表示，在出版業(yè)整體不景氣的形勢下，出版社每月還要支出職工工資和社會保險費用，壓力很大，從上到下能感受到一種危機感。

　　2017年11月，國務(wù)院法制辦公布《條例(征求意見稿)》，去掉了此前《條例》報送稿中的“暫行”二字，面向社會各界征求意見。

　　今年2月，國務(wù)院常務(wù)會議審議通過了《條例(草案)》。

　　回顧《條例》出臺過程，前述不愿透露姓名的教授表示，事業(yè)單位改革涉及教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、文化等多個領(lǐng)域，直接涉及3153萬人，相當(dāng)于涉及一個龐大的被波及利益群體，進程比較遲緩。

亟需配套政策法規(guī)體系

　　6月25日，中央組織部副部長、人社部部長尹蔚民要求，各地各部門要按照中央組織部、人社部有關(guān)通知精神，抓緊完善配套政策法規(guī)體系。

　　尹蔚民是在中央組織部、人社部召開的貫徹《條例》暨深化事業(yè)單位人事制度改革電視電話會議上作出上述要求。

　　胡繼曄告訴法治周末記者，《條例》相關(guān)規(guī)定還是過于粗線條，如何真正落地實施，還需要出臺相關(guān)部門規(guī)章、地方法規(guī)和規(guī)范性文件。

　　胡繼曄表示，比如參加社會保險的問題。“是不是我們(高校教師)從7月1日起要開始繳納社保了?怎么繳納?按什么比例?個人承擔(dān)多少?單位承擔(dān)多少?”這在《條例》中仍是原則性規(guī)定，《條例》如何實施，還不清楚。

　　“如果沒有配套實施細(xì)則，《條例》難以操作。”前述不愿透露姓名的教授向法治周末記者表示，對事業(yè)單位人員來說，《條例》“只是一個潛在的影響”。他周圍的教師大多知道《條例》公布的事情，也比較關(guān)心其中一些規(guī)定，比如考核條款、退休條款，“但不知道什么時候會落實”。

　　清華大學(xué)法學(xué)院教授鄭尚元在接受人社部機關(guān)報專訪時表示，《條例》出臺之后，“我們需要更多配套的法律法規(guī)”。以勞動法體系而言，我國既有勞動法，也有專門規(guī)范社保關(guān)系的社會保險法，有專門規(guī)范勞動合同的勞動合同法，有專門處理勞動爭議的程序法——勞動爭議調(diào)解仲裁法。

　　人社部新聞發(fā)言人李忠此前表示，今年將研究制定的相關(guān)規(guī)定，包括關(guān)于事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定實施若干問題的意見、事業(yè)單位申訴辦案規(guī)則等。

　　前述不愿透露姓名的教授預(yù)測，《條例》實施后，因為聘用合同產(chǎn)生的權(quán)利爭議可能會大量出現(xiàn)并涌向人事爭議仲裁機構(gòu)，給仲裁機構(gòu)和人員帶來挑戰(zhàn)。這種磨合期可能會持續(xù)3年到5年。

　　此外，前述學(xué)者透露，目前，事業(yè)單位改革的重點，仍是對現(xiàn)有事業(yè)單位進行分類。承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，原本將轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)或者將行政職能劃歸行政機構(gòu)，但限于行政編制，改革尚未啟動。