年湖南省級政府性投資基金暫行管理辦法解讀

深化預(yù)算管理制度改革，要求逐步取消競爭性領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)類專項轉(zhuǎn)移支付，確需保留的壓縮規(guī)模或?qū)嵭辛阍鲩L，并探索實行政府性投資基金(簡稱“基金”)等市場化運作模式。目前，各部門、各行業(yè)都在紛紛申請設(shè)立基金，亟需從源頭上加強(qiáng)管控、規(guī)范運行、提高效率、防范風(fēng)險。

作為財政支出的創(chuàng)新工具之一，政府性投資基金往往能“花小錢辦大事”，撬動更多社會資本融入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的洪流中來，發(fā)揮“四兩撥千斤”的效果。但也要防止出現(xiàn)政府性投資基金設(shè)立、運行過程中一哄而上、效能不高的問題。

財政部部長樓繼偉強(qiáng)調(diào)，要以明晰定位劃清界限為導(dǎo)向，以構(gòu)建科學(xué)的治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)政府引導(dǎo)基金健康發(fā)展，更加有效地帶動社會資金推動實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高供給體系的質(zhì)量和效率。

省委副書記、省長杜家毫強(qiáng)調(diào)，劃分股權(quán)投資與專項資金的邊界，避免對企業(yè)和市場造成不合理干預(yù);嚴(yán)控基金數(shù)量，堅決防止基金一哄而起。

如何既發(fā)揮好財政資金的杠桿功能、引導(dǎo)作用和增信效應(yīng)，又規(guī)范政府性投資基金的管理、促進(jìn)基金持續(xù)健康運行?經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)，省財政廳4月下旬出臺《湖南省省級政府性投資基金暫行管理辦法》(湘財預(yù)〔2016〕30號，簡稱“《辦法》”)。《辦法》共5章33條，對基金設(shè)立、運行、退出、風(fēng)險防控等作出一系列規(guī)定，本報今天予以解讀。

1政策導(dǎo)向

1、基金定義

省級政府性投資基金是指省政府通過預(yù)算安排，單獨出資或與社會資本共同出資設(shè)立，采用股權(quán)投資等市場化方式，引導(dǎo)社會各類資本投資經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展的資金，主要分為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展兩大類。這里所說的政府出資，是指省財政通過一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算等安排的資金。

2、政策定位

根據(jù)政府與市場分工，明晰政府性投資基金的政策性定位。基金主要投向存在資金、技術(shù)、市場等瓶頸制約，社會資本投入不足，亟需政府出資引導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，可分為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)兩大類，重點投向扶持創(chuàng)新發(fā)展、中小企業(yè)成長、產(chǎn)業(yè)升級、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等具有一定競爭性、存在市場失靈、外溢性明顯的領(lǐng)域;對于完全市場化的領(lǐng)域，不得設(shè)立政府性投資基金，確需政府支持的，通過財政專項資金來補助。基礎(chǔ)設(shè)施類投資基金投資領(lǐng)域須有穩(wěn)定的現(xiàn)金流或者專項收入，不得以“名股實債”等形式通過基金變相舉借政府債務(wù)。

3、運作原則

政府性投資基金按照“明晰定位，統(tǒng)一歸口;政府引導(dǎo)，市場運作;全程規(guī)范，防控風(fēng)險”的原則運作，政府與社會資本共同遵循契約精神和市場規(guī)則，使市場在資源配置中起決定性作用，利用市場機(jī)制提高公共產(chǎn)品提供效率和公共服務(wù)質(zhì)量。

4、劃分邊界

嚴(yán)格界定財政專項資金與政府性投資基金的邊界，避免功能交叉。今后，政府對企業(yè)的股權(quán)投資全部通過政府性投資基金來運作，財政專項資金重點用于支持技術(shù)改造、基礎(chǔ)科技研發(fā)、淘汰落后產(chǎn)能、緩解融資難題等方面，通過實行全過程公開引入社會監(jiān)督，提高資金分配的透明度、公平性和使用績效，并且主要采取后補助、以獎代補、貸款貼息、保費補貼、擔(dān)保補貼等事后補助或者間接補助的方式，不進(jìn)行股權(quán)投資。

2基金設(shè)立

1、歸口管理

嚴(yán)格實行歸口財政管理，政府統(tǒng)一審批。按照中央要求，明確省財政廳經(jīng)省人民政府授權(quán)代行政府出資人職責(zé)，通過合理設(shè)計基金方案、擇優(yōu)選擇基金管理機(jī)構(gòu)等，充分發(fā)揮基金作用。參照省級財政專項資金審批程序，政府性投資基金應(yīng)當(dāng)由省財政廳或省財政廳會同相關(guān)單位在統(tǒng)籌評估經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要、市場運作空間和財政承受能力的基礎(chǔ)上，提出基金設(shè)立方案，統(tǒng)一報省政府審批同意后設(shè)立。

基金設(shè)立方案應(yīng)包括組織形式、政策目標(biāo)、基金規(guī)模、存續(xù)期限、出資方案、投資領(lǐng)域、決策機(jī)制、基金管理機(jī)構(gòu)、風(fēng)險防范、投資退出、管理費用和收益分配等內(nèi)容。

2、嚴(yán)控數(shù)量

為防止基金設(shè)立過多、過濫，避免資金和政策碎片化，《辦法》規(guī)定，除中央明確要求外，產(chǎn)業(yè)類基金原則上通過已批準(zhǔn)設(shè)立的新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金統(tǒng)一運作，不另行設(shè)立基金;基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金僅限屬于省級事權(quán)、省級直接實施的跨區(qū)域且有穩(wěn)定現(xiàn)金流或?qū)ｍ検杖氲闹卮蠊�共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一個領(lǐng)域最多設(shè)立1支基金。

3、政府出資

限定政府出資來源，推動產(chǎn)業(yè)類專項投入方式轉(zhuǎn)型�；�金中政府出資通過相關(guān)專項資金落實，原則上不新增預(yù)算投入。前期政府出資任務(wù)集中，當(dāng)年財政資金各類來源不能滿足的，可以通過預(yù)撥以后年度資金來彌補。確需預(yù)算追加安排的，由省財政廳按程序報省政府審批。

政府性投資基金設(shè)立時應(yīng)明確規(guī)模上限及出資期限，達(dá)到規(guī)模上限或出資期限后，不再繼續(xù)出資。政府出資采取認(rèn)繳制，出資比例一般不超過基金募集規(guī)模的30%。

政府性投資基金用于重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的，省財政可承擔(dān)補貼責(zé)任;用于扶持產(chǎn)業(yè)和企業(yè)發(fā)展的，不得建立財政補貼機(jī)制。

3基金運行

1、委托管理

專業(yè)化管理，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事。政府性投資基金實行委托管理。省財政廳按照公開、公平、公正的原則，綜合考慮募資能力、投資業(yè)績、研究能力、出資實力等因素，擇優(yōu)選擇基金管理機(jī)構(gòu)�；�金管理機(jī)構(gòu)須對基金認(rèn)繳出資，產(chǎn)業(yè)發(fā)展類基金的管理機(jī)構(gòu)一般應(yīng)對基金投資項目跟投;基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類基金的管理機(jī)構(gòu)必要時對基金投資項目跟投。

省財政廳或省財政廳會同相關(guān)部門根據(jù)政府性投資基金不同的組織形式，負(fù)責(zé)審定基金公司章程、有限合伙協(xié)議、合同等(以下簡稱章程)，選派人員進(jìn)入基金投資決策機(jī)構(gòu)。基金管理機(jī)構(gòu)根據(jù)委托管理協(xié)議約定的投資領(lǐng)域、地域等因素，自主選擇基金投資項目，相關(guān)部門不得干預(yù)。

2、投資方向

政府性投資基金投向要與省委、省政府決策部署和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃相符，原則上投向支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、中小企業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和發(fā)展、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等四大領(lǐng)域。

投資于產(chǎn)業(yè)類項目的政府性投資基金，主要投向注冊地或項目實施地在湖南省，處于初創(chuàng)期、中早期成長階段的企業(yè)和項目，并且要在委托管理協(xié)議中明確基金投資于此類企業(yè)和項目的具體比例。

3、市場運作

政府投資基金實行市場化運作，政府與社會資本同股同權(quán)。對產(chǎn)業(yè)發(fā)展類的政府性投資基金，政府出資不得作劣后級資本，與社會資本按照市場原則共擔(dān)風(fēng)險，各自按照出資比例承擔(dān)相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)。政府不對社會資本承諾保底收益或本金不受損失。除用于重大基礎(chǔ)設(shè)施和重大民生項目領(lǐng)域以外的政府性投資金，不得建立財政補貼機(jī)制。為實現(xiàn)政府宏觀調(diào)控目標(biāo)與市場資本逐利屬性的有機(jī)統(tǒng)一，發(fā)揮政府出資引導(dǎo)作用，根據(jù)基金投向注冊地或項目實施地在我省、處于初創(chuàng)期、中早期成長階段的企業(yè)和項目的比例，準(zhǔn)許政府出資對社會資本適當(dāng)讓利。

政府性投資基金在基金章程中明確投資收益的處理方式，在投資基金存續(xù)期內(nèi)，對于歸屬省財政的投資收益，要按約定的期限足額繳入省國庫，嚴(yán)格實行“收支兩條線”，納入預(yù)算統(tǒng)籌安排。

當(dāng)投資基金清算或運行過程中出現(xiàn)虧損時，首先由基金管理機(jī)構(gòu)以出資額承擔(dān)虧損，剩余部分政府和其他出資人按出資比例、以出資額為限承擔(dān)。

4、防控風(fēng)險

建立全周期的風(fēng)險防控機(jī)制，構(gòu)筑基金運作與財政運行的風(fēng)險隔離墻。嚴(yán)格限定財政承擔(dān)全周期補貼責(zé)任的政府性投資基金，僅限于重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和重大民生項目領(lǐng)域，并且要求財政補貼納入當(dāng)年預(yù)算，實行總額控制，財政對基金的補貼與PPP、政府購買服務(wù)等財政補貼的總額，不得超過當(dāng)年一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算支出盤子的10%。強(qiáng)化基金管理人與政府和其他出資人的利益綁定，要求管理人對基金認(rèn)繳出資，必要時實行項目跟投，從機(jī)制上約束基金管理人科學(xué)決策、防范風(fēng)險;制定政府性投資基金投向負(fù)面清單，不得投資于房地產(chǎn)、期貨、二級市場股票等項目。日常監(jiān)管方面，明確財政、審計部門對政府性投資基金監(jiān)管職責(zé)，建立基金運行績效評價制度和財務(wù)狀況定期報告制度。

4基金退出

1、退出時間

政府性投資基金存續(xù)期滿后，政府出資應(yīng)按期退出。確需繼續(xù)出資的，由省財政廳對基金運行情況進(jìn)行整體評估，提出初步意見按程序報省政府審批。存續(xù)期內(nèi)如達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，政府出資可通過清算、轉(zhuǎn)讓、回購等方式提前退出。

2、價值評估

政府出資從基金退出時，除按基金設(shè)立時約定的方式退出的，應(yīng)聘請具備資產(chǎn)評估資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)對政府出資權(quán)益進(jìn)行評估，作為確定基金退出價格的依據(jù)。

3、提前退出

政府應(yīng)與其他出資人在投資基金章程中約定，在社會資本未如期出資、一定期限內(nèi)未實質(zhì)性開展投資等情形下，政府出資可無需其他出資人同意，選擇提前退出。

5監(jiān)督評價

1、績效評價

省財政廳應(yīng)當(dāng)建立基金績效評價制度，按年度對基金政策目標(biāo)實現(xiàn)程度、投資運營情況等開展評價，并有效應(yīng)用績效評價結(jié)果。

2、監(jiān)督審計

基金應(yīng)當(dāng)接受財政、審計部門對基金運行情況的監(jiān)督檢查和審計。

3、定期報告

基金管理機(jī)構(gòu)應(yīng)于每年7月31日前向省財政廳報送半年度基金運行情況報告和財務(wù)報表。每個會計年度結(jié)束后3個月內(nèi)，基金管理機(jī)構(gòu)向省財政廳報送經(jīng)注冊會計師審計的政府性投資基金年度財務(wù)報表和基金運行情況報告。當(dāng)發(fā)生可能影響投資者權(quán)益的重大情況時，基金管理機(jī)構(gòu)應(yīng)及時向省財政廳報告。