2008-年土地確權(quán)政策匯總與解讀

目前，全國(guó)各地農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)刻，從2008年中央提出開(kāi)展這一工作，安徽、河南、湖北和海南等省市將于2017年底基本完成，走過(guò)了8年的時(shí)間。我們來(lái)看一看這些年里發(fā)布了哪些土地確權(quán)相關(guān)政策，分別又有什么樣的細(xì)微調(diào)整?

2008年：明確提出農(nóng)村土地確權(quán)

2008年10月，中共十七屆三中全會(huì)通過(guò)《*關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，提出要“搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作。完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利�！�

在此之后，除了2011年中央一號(hào)文件(《*國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》)密切關(guān)注水利建設(shè)外，其他年份發(fā)布的中央一號(hào)文件都對(duì)農(nóng)村土地確權(quán)提出了要求。

2009年：穩(wěn)步開(kāi)展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)

2009年中央一號(hào)文件指出，“強(qiáng)化對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)保護(hù)，做好集體土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證工作，將權(quán)屬落實(shí)到法定行使所有權(quán)的集體組織;穩(wěn)步開(kāi)展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)，把承包地塊的面積、空間位置和權(quán)屬證書(shū)落實(shí)到農(nóng)戶，嚴(yán)禁借機(jī)調(diào)整土地承包關(guān)系，堅(jiān)決禁止和糾正違法收回農(nóng)民承包土地的行為。加快落實(shí)草原承包經(jīng)營(yíng)制度。”

農(nóng)業(yè)部從2009年開(kāi)始開(kāi)展土地確權(quán)試點(diǎn)，在2009至2010年間以8個(gè)村為試點(diǎn)，探索整村推進(jìn)。

2010年：土地確權(quán)工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算

2010年中央一號(hào)文件提出，“繼續(xù)做好土地承包管理工作，全面落實(shí)承包地塊、面積、合同、證書(shū)‘四到戶’，擴(kuò)大農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)范圍，保障必要的工作經(jīng)費(fèi)。加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記頒證工作，工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算。力爭(zhēng)用3年時(shí)間把農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認(rèn)到每個(gè)具有所有權(quán)的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織�！�

2011年：力爭(zhēng)2012年底完成農(nóng)村集體土地確權(quán)工作

2011年5月，國(guó)土資源部、財(cái)政部與農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記發(fā)證工作，力爭(zhēng)到2012年底把全國(guó)范圍內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認(rèn)到每個(gè)具有所有權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織，做到農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證全覆蓋。要按照土地總登記模式，集中人員、時(shí)間和地點(diǎn)開(kāi)展工作，堅(jiān)持依法依規(guī)、便民高效、因地制宜、急需優(yōu)先和全面覆蓋的原則，注重解決難點(diǎn)問(wèn)題。

2012年：穩(wěn)步擴(kuò)大農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)

2012年中央一號(hào)文件指出，“基本完成覆蓋農(nóng)村集體各類(lèi)土地的所有權(quán)確權(quán)登記頒證，推進(jìn)包括農(nóng)戶宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作，穩(wěn)步擴(kuò)大農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)，財(cái)政適當(dāng)補(bǔ)助工作經(jīng)費(fèi)�！�

據(jù)農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營(yíng)管理司司長(zhǎng)張紅宇，到2013年，土地確權(quán)試點(diǎn)擴(kuò)大到50個(gè)縣。

2013年：用5年時(shí)間完成土地確權(quán)工作

2013年中央一號(hào)文件要求，“全面開(kāi)展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村耕地、林地等各類(lèi)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)保護(hù)。用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問(wèn)題。加快包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)地籍調(diào)查，盡快完成確權(quán)登記頒證工作。農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算，中央財(cái)政予以補(bǔ)助。各級(jí)黨委和政府要高度重視，有關(guān)部門(mén)要密切配合，確保按時(shí)完成農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。深化集體林權(quán)制度改革，提高林權(quán)證發(fā)證率和到戶率。推進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)改革試點(diǎn)，探索國(guó)有林區(qū)改革。加快推進(jìn)牧區(qū)草原承包工作，啟動(dòng)牧區(qū)草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)�！�

該文件明確要全面開(kāi)展土地確權(quán)工作，并定出了具體的時(shí)間表。在這一年，土地確權(quán)試點(diǎn)擴(kuò)大到105個(gè)縣，為全面鋪開(kāi)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作鋪路。

：可確權(quán)確地也可確權(quán)確股不確地

中央一號(hào)文件提出，“切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，抓緊抓實(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，充分依靠農(nóng)民群眾自主協(xié)商解決工作中遇到的矛盾和問(wèn)題，可以確權(quán)確地，也可以確權(quán)確股不確地，確權(quán)登記頒證工作經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算，中央財(cái)政給予補(bǔ)助。穩(wěn)定和完善草原承包經(jīng)營(yíng)制度，2015年基本完成草原確權(quán)承包和基本草原劃定工作。切實(shí)維護(hù)婦女的土地承包權(quán)益�！�

它就農(nóng)村承包土地確權(quán)可能遇到的具體問(wèn)題，提出了確權(quán)的兩種模式：確權(quán)確地和確權(quán)確股不確地。所謂確權(quán)確股不確地，是在珠海、深圳等珠三角地區(qū)實(shí)施的農(nóng)民承包地確權(quán)登記模式，這一模式下，農(nóng)民不再擁有數(shù)量確切、四至清楚的土地，而是獲得由集體土地資源、資產(chǎn)等量化計(jì)算出的股份，通過(guò)擁有的股份獲得相應(yīng)收益。

確權(quán)確地和確權(quán)確股不確地本是兩個(gè)平行的選擇項(xiàng)，但有些地方政府不愿實(shí)測(cè)土地而直接設(shè)置股權(quán)，行政推動(dòng)“確權(quán)確股不確地”模式，使得部分農(nóng)民擔(dān)心出現(xiàn)失地狀況。針對(duì)這種情況，2015年，中央對(duì)這一確權(quán)政策做了微調(diào)。

在已有試點(diǎn)基礎(chǔ)上，農(nóng)業(yè)部選擇了山東、安徽、四川3個(gè)省進(jìn)行整省推進(jìn)試點(diǎn)。

2015年：總體上要確地到戶從嚴(yán)掌握確權(quán)確股不確地的范圍

2015年中央一號(hào)文件明確，“對(duì)土地等資源性資產(chǎn)，重點(diǎn)是抓緊抓實(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，擴(kuò)大整省推進(jìn)試點(diǎn)范圍，總體上要確地到戶，從嚴(yán)掌握確權(quán)確股不確地的范圍�！�

它將農(nóng)村土地確權(quán)的兩種模式調(diào)整為主次關(guān)系，要求總體上要確地到戶。2015年1月27日，農(nóng)業(yè)部連同農(nóng)業(yè)部會(huì)同中央農(nóng)辦等六部門(mén)聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于認(rèn)真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作的意見(jiàn)》，就這一問(wèn)題做了更詳細(xì)的規(guī)定，“對(duì)農(nóng)村土地已經(jīng)承包到戶的，都要確權(quán)到戶到地。實(shí)行確權(quán)確股不確地的條件和程序，由省級(jí)人民政府有關(guān)部門(mén)作出規(guī)定，切實(shí)保障農(nóng)民土地承包權(quán)益。不得違背農(nóng)民意愿，行政推動(dòng)確權(quán)確股不確地，也不得簡(jiǎn)單地以少數(shù)服從多數(shù)的名義，強(qiáng)迫不愿確股的農(nóng)民確股。”

據(jù)此，各省市對(duì)“確權(quán)確股不確地”范圍相繼做了嚴(yán)格要求，如河南省提出原則上要符合以下條件：經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和城市近郊、已經(jīng)實(shí)行集體經(jīng)濟(jì)組織股份制改革的村組;納入城市發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)規(guī)劃和國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃等，已經(jīng)辦理土地征地手續(xù)或兩年內(nèi)將被征收的承包土地;已經(jīng)實(shí)行土地股份合作、股權(quán)明晰的村組;人均家庭承包耕地0.3畝以下，不適宜一家一戶分散經(jīng)營(yíng)的村組;一直以來(lái)堅(jiān)持集體經(jīng)營(yíng)的村組;已經(jīng)實(shí)現(xiàn)大面積土地流轉(zhuǎn)且四至邊界早已打破的村組;其他不適宜確權(quán)確地到戶的村組。

2015年繼續(xù)擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，在進(jìn)行3個(gè)整省和27個(gè)整縣試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，再選擇江蘇、江西、湖北、湖南、甘肅、寧夏、吉林、貴州、河南等9個(gè)省(區(qū))開(kāi)展整省試點(diǎn)。其他省(區(qū)、市)根據(jù)本地情況，擴(kuò)大開(kāi)展以縣為單位的整體試點(diǎn)。

2017年：繼續(xù)擴(kuò)大農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證整省推進(jìn)試點(diǎn)

2017年中央一號(hào)文件指出，到2020年基本完成土地等農(nóng)村集體資源性資產(chǎn)確權(quán)登記頒證、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)折股量化到本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，健全非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)集體統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制。穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，完善“三權(quán)分置”辦法，明確農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的具體規(guī)定。繼續(xù)擴(kuò)大農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證整省推進(jìn)試點(diǎn)。