戶籍制度改革淺談將帶來公民意識(shí)崛起

　　對(duì)于轟轟烈烈的反腐敗“打虎風(fēng)暴”或許大家可以當(dāng)熱鬧看，但對(duì)戶籍制度改革絕不會(huì)用看熱鬧的心態(tài)來對(duì)待，人們異常關(guān)切，討論最為激烈，期盼和訴求也最多，事關(guān)數(shù)億農(nóng)民和幾億外出務(wù)工人員的切身利益，這些年“外地戶口”成為阻礙和限制人們享受公民最基本權(quán)力、公共福利、社會(huì)保障的攔路虎，戶籍制度作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的產(chǎn)物，其世襲性決定的社會(huì)分工、等級(jí)差別和財(cái)富、福利分配的不公平，導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)差異越來越大，社會(huì)資源不是由市場(chǎng)來決定，而是由政府根據(jù)城鄉(xiāng)分割管理的原則進(jìn)行配置，這與當(dāng)前的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境格格不入。如果戶籍制度不改則城鄉(xiāng)矛盾和社會(huì)矛盾會(huì)越來越突出。這次戶籍制度改革正是基于此而深度改革，也贏得了民心。

　　這次戶籍制度改革之所以在國(guó)內(nèi)引起歡騰，主要是戶籍制度改革將引起中國(guó)深層次的變革，公民權(quán)力和公民意識(shí)將會(huì)崛起，各種要素資源將會(huì)流通和交易，各種行政限制性措施減少后市場(chǎng)將發(fā)揮更大的作用，中國(guó)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)將從“以GDP”轉(zhuǎn)向“以人”。戶籍制度改革將會(huì)進(jìn)一步釋放勞動(dòng)力的價(jià)值，也會(huì)穩(wěn)定人心。這次改革的核心是讓所有人享受平等的公共服務(wù)和社會(huì)保障，戶籍二元割裂的背后其實(shí)是社會(huì)福利和公共服務(wù)的差別，這次取消了農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)分，統(tǒng)一登記為居民戶口，將在制度和政策上消除“二等公民”，但要真正消除二元分化的差距還需要一個(gè)過程。由于過去長(zhǎng)期“以農(nóng)補(bǔ)工”造成的財(cái)富失衡不可能迅速改善，資源反哺需要一個(gè)過程，況且農(nóng)民戶口轉(zhuǎn)成與市民一樣的居民戶口，還需要公共財(cái)政大量投入，需要完善其配套福利和公共服務(wù)，享受與城市居民平等的公民權(quán)力，這也是此次戶籍制度改革的內(nèi)涵，而不是簡(jiǎn)單地?fù)Q一個(gè)戶口本。

　　此次國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》明確規(guī)定，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口納入社區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育服務(wù)體系，提供基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù);把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)范接入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，完善并落實(shí)醫(yī)療保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法和異地就醫(yī)結(jié)算辦法，整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，加快實(shí)施統(tǒng)一的城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度，一張身份證就可以在全國(guó)任何地方都可以獲得基本公共福利，從而剔除地域差異背后的歧視性政策。

　　香港居民可能不會(huì)感受到戶籍制度的差異和差異背后的焦慮，也很難理解內(nèi)地戶籍制度改革的意義。在香港只有居民與永久居民的差異，不會(huì)因?yàn)槌錾�地不同而被制度性歧視，僅僅是居住年限的差異而已，并沒有身份和公共福利的太多差異。但在內(nèi)地不同，出生地決定了很多差異，直接導(dǎo)致在教育、醫(yī)療、就業(yè)、社保等諸多差異，戶籍成為名正言順排他性、歧視性的工具，有時(shí)甚至成為權(quán)力尋租的工具。比如內(nèi)地居民要來香港旅游，必須要回戶口原籍去辦理港澳通行證，通行證上的“個(gè)簽”與“團(tuán)簽”也是由出生地和戶籍來決定的，個(gè)簽是免費(fèi)過關(guān)，但團(tuán)簽必須要交一筆“過關(guān)費(fèi)”、被撮合成團(tuán)過關(guān)。顯然，門檻和差異往往就變成了人為尋租的工具。再比如中國(guó)在全國(guó)推行的九年義務(wù)教育，理論上所有人都有權(quán)力享受免費(fèi)的義務(wù)教育，但由于戶籍制度的排斥，使得外地戶口必須要繳納幾萬、甚至幾十萬元的“贊助費(fèi)”，否則就得打回原籍，外地戶口在當(dāng)?shù)毓ぷ魅藛T的子女很難獲得與本地居民同等的義務(wù)教育權(quán)力，于是“買賣戶口”就成了公安部門和個(gè)別人的一道生意。這顯然是不合理的，這也是中國(guó)戶籍制度的弊病所在。

　　此次戶籍制度改革后，大城市的戶口依然還會(huì)搶手和稀缺，主要是戶口背后的社會(huì)福利和公共服務(wù)比小城鎮(zhèn)多。像北京這樣的特大城市無論在醫(yī)療、教育等方面均比小城鎮(zhèn)有優(yōu)勢(shì)，當(dāng)然如果不在北京居住和工作，人們還是會(huì)就近選擇這些公共服務(wù)，而不會(huì)舍近求遠(yuǎn)，所以用戶籍來限制和排他恰恰是在排斥這個(gè)城市中的貢獻(xiàn)者。此次戶籍制度改革雖然鼓勵(lì)農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)，但對(duì)特大城市落戶依然要嚴(yán)格限制，將以更加人性的積分制來替代戶籍排斥，但也能讓人理解，畢竟大城市人口眾多、資源有限，需要過渡性的緩解措施。從廣州、深圳、上海的積分經(jīng)驗(yàn)來看，積分制有一定的合理性，積分分值主要考量工作年限、居住年限、參加社保的年限、專業(yè)技能等指標(biāo)，這顯然相對(duì)合理和有盼頭一些，但也不能太過苛刻，避免成為高精尖人才的落戶機(jī)制。畢竟一個(gè)城市除了需要高端人才也需要保姆、廚師和保潔等基礎(chǔ)工作人員，因此積分制也要且行且修正，避免一刀切。

　　從目前釋放出來的情形來看，戶籍制度改革的意義無疑是積極的，改革的紅利值得期待，但在執(zhí)行時(shí)要防止走偏，要防止地方基層借戶籍改革之名剝奪農(nóng)民土地。

　　作者為對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)公共政策研究所首席研究員