為什么修訂湖北省安全生產(chǎn)條例

背景：根據(jù)省人大常委會五年立法規(guī)劃和2015年立法計劃安排，省安監(jiān)局成立了《湖北省安全生產(chǎn)條例(修訂)》起草領(lǐng)導(dǎo)小組及專班，在廣泛調(diào)研和反復(fù)征求意見的基礎(chǔ)上，結(jié)合本省實際，研究起草了《湖北省安全生產(chǎn)條例(修訂)》(送審稿，以下簡稱《條例》)。針對《條例》修訂的重要性、可行性和修訂了哪些關(guān)鍵內(nèi)容，省安監(jiān)局做出回應(yīng)說明。

問：為什么要對湖北省現(xiàn)行《安全生產(chǎn)條例》做出修訂工作?

省安監(jiān)局：安全生產(chǎn)事關(guān)人民群眾生命財產(chǎn)安全，事關(guān)改革開放、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定大局。8月31日，全國人大常委會通過了《關(guān)于修改<中華人民共和國安全生產(chǎn)法>的決定》并于12月1日實施。新的《安全生產(chǎn)法》強(qiáng)化和落實了生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)主體責(zé)任;完善了監(jiān)管措施，增強(qiáng)了監(jiān)管執(zhí)行力;加大了對違法行為的懲處力度;調(diào)整了行政審批項目等。

我省現(xiàn)行《條例》是根據(jù)全國人大2002年頒布的《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》制定的，對預(yù)防和減少我省生產(chǎn)安全事故，保障人民群眾生命財產(chǎn)安全發(fā)揮了重要作用。

但是，隨著我省經(jīng)濟(jì)社會的進(jìn)一步發(fā)展，安全生產(chǎn)領(lǐng)域許多新的特點(diǎn)和問題已經(jīng)逐步凸現(xiàn)和暴露出來，安全生產(chǎn)基礎(chǔ)仍然薄弱，安全生產(chǎn)責(zé)任不落實，安全防范和監(jiān)管不到位，違法生產(chǎn)經(jīng)營建設(shè)行為屢禁不止等問題較為突出，安全生產(chǎn)事故還處于易發(fā)高發(fā)期，較大事故尚未得到有效遏制，安全生產(chǎn)工作亟待加強(qiáng)。而現(xiàn)行條例執(zhí)行近十年，有的內(nèi)容已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前安全生產(chǎn)工作需要，許多條款與新修訂的《安全生產(chǎn)法》的規(guī)定不一致。

省委省政府歷來重視安全生產(chǎn)工作，堅持安全發(fā)展理念，牢記安全生產(chǎn)“紅線”意識，首位要求，強(qiáng)化安全生產(chǎn)措施，相繼出臺了一系列關(guān)于安全生產(chǎn)的規(guī)范性文件。特別是天津“8?12”事故后，中央和省委省政府多次專題研究安全生產(chǎn)工作，作出一系列決策部署，我省也先后制定了一些行之有效的規(guī)范性文件。

因此有必要根據(jù)新修訂的《安全生產(chǎn)法》的新精神、新要求和當(dāng)前安全生產(chǎn)實際，在總結(jié)經(jīng)驗和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，對現(xiàn)行條例進(jìn)行全面的修改和完善,解決條例的滯后性和不同步性，從立法上進(jìn)一步完善和規(guī)范各級政府及有關(guān)部門的職責(zé)，規(guī)范企業(yè)安全生產(chǎn)的主體責(zé)任，強(qiáng)化安全生產(chǎn)措施，建立安全生產(chǎn)的長效機(jī)制，從根本上預(yù)防和減少各類事故，為促進(jìn)我省安全生產(chǎn)形勢持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)提供法律保障。

問：《條例》是通過怎樣的過程進(jìn)行起草修訂的?

省安監(jiān)局：根據(jù)《安全生產(chǎn)法》的修訂進(jìn)程，我省將《湖北省安全生產(chǎn)條例(修訂)》項目列入《湖北省第十二屆人大常委會立法工作規(guī)劃(2013-2017年)》規(guī)劃項目。2013年即啟動了相關(guān)修訂工作，2013年11月，省人大常委會黨組副書記、副主任田承忠率省人大財經(jīng)委及省安監(jiān)局主要負(fù)責(zé)人赴孝感、襄陽就《條例》貫徹執(zhí)行情況進(jìn)行調(diào)研。調(diào)研組指出，《條例》實施以來，對我省安全生產(chǎn)工作起到了重要的推動作用，但隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，安全生產(chǎn)格局發(fā)生了很大變化，《條例》有些條款內(nèi)容已不適應(yīng)當(dāng)前安全生產(chǎn)工作的需要，亟待修訂。

8月31日，《安全生產(chǎn)法(修訂)》頒布，進(jìn)一步強(qiáng)化落實生產(chǎn)經(jīng)營單位的主體責(zé)任、強(qiáng)化政府監(jiān)管和責(zé)任追究。我局在宣傳貫徹新《安全生產(chǎn)法》的基礎(chǔ)上，在全省進(jìn)行廣泛調(diào)研，成立了《條例(修訂)》起草領(lǐng)導(dǎo)小組及專班，著手起草《條例(草案)》。

2015年，省人大將《條例(修訂)》列入了年度預(yù)備立法計劃后，我局起草專班進(jìn)一步修改完善了《條例》(草案)，形成《條例》(征求意見稿)，并于去年10月底將該《條例》(征求意見稿)下發(fā)至各市州安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和省直有關(guān)部門，廣泛征求意見和建議。省委宣傳部、省發(fā)改委、省教育廳、省監(jiān)察廳、省公安廳、省人社廳、省住建廳、省質(zhì)監(jiān)局等12部門和市州安監(jiān)局分別提交了書面意見。

在此基礎(chǔ)上，我局于去年11月召開各市州安監(jiān)局分管局長和法規(guī)科長、執(zhí)法隊長參加的《條例》修改專題座談會，再次聽取大家的意見和建議。劉旭輝局長多次參與《條例》修改，并于2015年12月16日、2017年3月4日和10日組織起草專班對《條例》進(jìn)行三次封閉修改，3月10日召開局長辦公會討論通過，經(jīng)過10易其稿，最終形成了《條例(送審稿)》。

問：修訂該《條例》主要遵循怎樣的思路?修訂過程中考慮了哪些制度的改進(jìn)和完善需求?

省安監(jiān)局：按照國家新修訂的《中華人民共和國立法法》對地方立法的新要求，確定了修訂《條例》的基本思路：

一是在體例結(jié)構(gòu)上遵循《安全生產(chǎn)法》的體例結(jié)構(gòu)，但在內(nèi)容上一般不重復(fù)《安全生產(chǎn)法》已有的規(guī)定;

二是提煉本省成功的安全生產(chǎn)管理成果并吸納到地方立法中將之制度化;

三是按照“立法解決問題”的原則，結(jié)合我省實際，對《安全生產(chǎn)法》比較原則的規(guī)定予以細(xì)化，增強(qiáng)其操作性、實效性，確�！稐l例》務(wù)實、管用;四是按照立法決策和改革決策相適應(yīng)的要求，將安全生產(chǎn)最新的改革精神和有關(guān)要求融入制度措施中。

本次修改《條例》重點(diǎn)強(qiáng)化五個方面的制度措施：

一是建立完善政府領(lǐng)導(dǎo)、部門監(jiān)管、企業(yè)負(fù)責(zé)、職工參與、社會監(jiān)督的安全生產(chǎn)工作機(jī)制，構(gòu)建安全生產(chǎn)齊抓共管的格局。

二是強(qiáng)化生產(chǎn)經(jīng)營單位主體責(zé)任，解決安全生產(chǎn)責(zé)任制、安全生產(chǎn)條件和安全投入、安全管理、隱患排查治理不到位等問題。

三是強(qiáng)化安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法，完善監(jiān)管措施，加大監(jiān)督力度。

四是強(qiáng)化事故應(yīng)急處置，完善應(yīng)急救援機(jī)制。

五是強(qiáng)化安全生產(chǎn)責(zé)任追究，加重對違法行為，特別是對責(zé)任人的處罰力度。

問：修訂《條例》在明確各級政府、安全生產(chǎn)監(jiān)管職能部門及其相關(guān)負(fù)責(zé)人具體的監(jiān)管職責(zé)等方面作何改進(jìn)?

省安監(jiān)局：《安全生產(chǎn)法》確定了安監(jiān)部門綜合監(jiān)管、行業(yè)部門專項監(jiān)管、地方政府屬地監(jiān)管的監(jiān)管體制。《條例》按照“三個必須”的要求，進(jìn)一步明確了各級政府、安全生產(chǎn)監(jiān)管職能部門及其相關(guān)負(fù)責(zé)人具體的監(jiān)管職責(zé)：

一是修改了安全生產(chǎn)方針和原則，突出了安全發(fā)展的要求和“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全”的安全生產(chǎn)原則(第三條);

二是完善了安全生產(chǎn)協(xié)調(diào)機(jī)制，增加了安全生產(chǎn)委員會的職責(zé)規(guī)定(第四十一條);

三是規(guī)定了各級政府安全生產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任(第五條、第四十二條)，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處、開發(fā)區(qū)(工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、高新技術(shù)區(qū))管理機(jī)構(gòu)職責(zé)(第六條第三款);

四是規(guī)定了安全生產(chǎn)監(jiān)管部門作為綜合監(jiān)管部門，對各行業(yè)主管部門的安全生產(chǎn)工作負(fù)有監(jiān)督檢查和指導(dǎo)協(xié)調(diào)的具體職責(zé)和綜合監(jiān)管方式(第六條第一款、第四十三條);

五是規(guī)定了各行業(yè)主管部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)的安全生產(chǎn)專項監(jiān)管職責(zé)(第六條第二款、第四十四條至五十二條)。

問：為了從根本上防范和減少生產(chǎn)安全事故的發(fā)生，《條例》在哪些方面做了細(xì)化和強(qiáng)化?

省安監(jiān)局：生產(chǎn)經(jīng)營單位是安全生產(chǎn)的責(zé)任主體，只有強(qiáng)化和落實生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)主體責(zé)任，才能從根本上防范和減少生產(chǎn)安全事故的發(fā)生。《條例》充實細(xì)化了對生產(chǎn)經(jīng)營單位主體責(zé)任的具體工作要求，強(qiáng)化了生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)主體責(zé)任。

一是明確了生產(chǎn)經(jīng)營單位必須具備的安全生產(chǎn)條件(第十一條);

二是指出了生產(chǎn)經(jīng)營單位建立和落實安全生產(chǎn)規(guī)章制度的具體內(nèi)容(第十二條);

三是明確了生產(chǎn)經(jīng)營單位主要負(fù)責(zé)人以及安全管理機(jī)構(gòu)和管理人員的具體職責(zé)(第十五條、第十六條、第十九條、);

四是規(guī)范了危險作業(yè)現(xiàn)場、化工園區(qū)的安全安全管理要求(第二十九條、三十三條);

五是完善了隱患排查措施(第二十六條);

六是增加了特殊人群(中小學(xué)生及未成年人)禁止從事接觸危險物品的勞動或參觀危險生產(chǎn)經(jīng)營場所以及生產(chǎn)經(jīng)營單位禁止租用學(xué)校、幼兒園房屋、場地從事危險物品的生產(chǎn)、經(jīng)營、儲存活動或者作為機(jī)動車停車場的規(guī)定(第三十四條);

七是增加了安全生產(chǎn)責(zé)任保險的規(guī)定。安全生產(chǎn)責(zé)任保險是對工傷保險的一種必要補(bǔ)充，也是對意外傷害險、雇主責(zé)任險等其他險種的一種替代，有利于保障從業(yè)者的權(quán)益。為此，我們借鑒《省人民政府關(guān)于進(jìn)一步強(qiáng)化制度建設(shè)確保安全生產(chǎn)的決定》的規(guī)定，將規(guī)范性文件上升為地方法規(guī)，明確要求礦山等高危行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)投保安全生產(chǎn)責(zé)任保險，鼓勵其他生產(chǎn)經(jīng)營單位參加安全生產(chǎn)責(zé)任保險。同時規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營單位投保安全生產(chǎn)責(zé)任保險的，不再繳存在安全生產(chǎn)風(fēng)險抵押金。(第三十七條)。

問：《條例》關(guān)于生產(chǎn)安全事故的調(diào)查和處理方面，是如何進(jìn)一步規(guī)范的?

省安監(jiān)局：國務(wù)院根據(jù)《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》授權(quán)頒布的《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》(國務(wù)院令第493號)規(guī)定，重大事故、較大事故、一般事故分別由事故發(fā)生地省級人民政府、市級人民政府、縣級人民政府負(fù)責(zé)調(diào)查并批復(fù)。但同時又規(guī)定省、市、縣級人民政府可以授權(quán)或者委托有關(guān)部門組織事故調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查。

為落實493號令，我省政府制定了相應(yīng)規(guī)章。本《條例》將規(guī)章的相關(guān)內(nèi)容上升到地方法規(guī)。

一是對事故調(diào)查作出了選擇和明確，即重大事故、較大事故、一般事故分別由政府授權(quán)安監(jiān)部門組織事故調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查。同時，規(guī)定了兩種提級調(diào)查的情形(第五十八條)。

二是對事故調(diào)查報告進(jìn)行批復(fù)作出了相應(yīng)規(guī)定(第六十條)。

三是對有關(guān)單位落實批復(fù)進(jìn)行了規(guī)定。要求有關(guān)部門、事故責(zé)任單位應(yīng)當(dāng)于報告批復(fù)后3個月內(nèi)，將事故責(zé)任追究落實情況書面報送安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門，安監(jiān)部門定期向社會公告(第六十一條)。

上述規(guī)定主要是基于以下幾點(diǎn)考慮：一是本次修改《安全生產(chǎn)法》，將生產(chǎn)安全事故的行政處罰主體僅限于安全生產(chǎn)監(jiān)管部門一家，體現(xiàn)了國家立法突出安全生產(chǎn)監(jiān)管部門綜合監(jiān)管職能的立法精神，我省將事故調(diào)查權(quán)授予安全生產(chǎn)監(jiān)管部門一家，符合國家立法精神;二是北京、上海、天津、重慶、四川等省市通過地方立法均采取了安監(jiān)部門組織調(diào)查的工作模式;三是我省實際工作中一直采取了這種工作方式。

問：《條例》對違法行為的懲處是否加大了力度?

省安監(jiān)局：是�！栋踩�生產(chǎn)法》進(jìn)一步強(qiáng)化了法律責(zé)任，加大了對違法行為的懲處力度。《條例》在法律責(zé)任方面，加強(qiáng)與《安全生產(chǎn)法》的銜接。對于應(yīng)予處罰的所有違法行為，凡是《安全生產(chǎn)法》有規(guī)定的，《條例》原則上不再規(guī)定或做出細(xì)化規(guī)定�！栋踩�生產(chǎn)法》無規(guī)定的，《條例》都明確了相應(yīng)的法律責(zé)任(第六十五條至六十八條)。同時，為了加大對違規(guī)違章行為的打擊力度，根據(jù)我省安全生產(chǎn)執(zhí)法現(xiàn)狀，我們設(shè)立了簡易處罰的條款(第七十二條)。針對實踐中一些企業(yè)特別是上市公司“不怕罰款怕曝光”的情況，我們將失信懲戒制度予以細(xì)化，明確各級負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門建立違法行為信息庫，對違法情節(jié)嚴(yán)重的，可以向社會公告并通報相關(guān)行業(yè)主管部門以及投資、國土、證券、金融等部門(第五十二條)。