中國公務(wù)員分類改革進入實際操作階段

　　深化公務(wù)員分類改革是完善*公務(wù)員制度的重要內(nèi)容，是提高公務(wù)員管理效能和科學化水平的內(nèi)在要求，是拓寬公務(wù)員職業(yè)發(fā)展空間、調(diào)動公務(wù)員積極性的必要舉措，是黨的十八屆三中全會的重要決策部署。

　　十八屆三中全會提出，要“深化公務(wù)員分類改革，推行公務(wù)員職務(wù)與職級并行、職級與待遇掛鉤制度，加快建立專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類公務(wù)員和聘任人員管理制度”。這為公務(wù)員分類改革定下了基調(diào)、提出了原則、指明了方向。

　　目前，深化公務(wù)員分類改革已進入實質(zhì)性操作階段。2017年起，國家公務(wù)員局已著手制定《行政執(zhí)法類公務(wù)員管理暫行辦法》和《專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理暫行辦法》。這兩個文件已經(jīng)征求各方面意見并進入后期修改階段。

　　2017年1月，中組部、人社部聯(lián)合召開公務(wù)員管理工作會議，中組部常務(wù)副部長陳希指出，當前要把深化公務(wù)員分類改革作為整個公務(wù)員制度建設(shè)的重點。國家公務(wù)員局局長尹蔚民亦強調(diào)，2017年要明確工作重點，深入推進公務(wù)員分類改革。

兩個層面看改革

　　公務(wù)員分類在法律層面早已明確。2006年1月施行的《中華人民共和國公務(wù)員法》(以下稱“公務(wù)員法”)第十四條規(guī)定，國家實行公務(wù)員職位分類制度，公務(wù)員職位類別按照公務(wù)員職位的性質(zhì)、特點和管理需要，劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類等類別。

　　但在實踐層面，公務(wù)員分類一直處于試點探索階段，專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類公務(wù)員的管理制度沒有建立起來，相關(guān)的配套制度也是空白。深化公務(wù)員分類改革既是對公務(wù)員法的貫徹落實，又是對其必要的補充。

　　宏觀層次上，改革的主要內(nèi)容是當前“大一統(tǒng)”的公務(wù)員管理模式。公務(wù)員法的頒布實施沒有實現(xiàn)公務(wù)員的實質(zhì)性分類，目前，公務(wù)員管理仍然采用“大一統(tǒng)”的管理模式，所有公務(wù)員采用同一套管理辦法。

　　這種管理模式壓縮了基層公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展與待遇提升的空間，阻礙了公務(wù)員專業(yè)化水平的提高。據(jù)統(tǒng)計，當前我國縣鄉(xiāng)兩級公務(wù)員占全國公務(wù)員的近60%。受機構(gòu)規(guī)格和領(lǐng)導職數(shù)的限制，縣鄉(xiāng)兩級絕大多數(shù)公務(wù)員退休之前都解決不了副主任科員的待遇。沒有分類，就沒有專業(yè)化的管理。沒有專業(yè)化的管理，提高公務(wù)員專業(yè)化水平也只能是空談。

　　微觀層次上，改革的主要內(nèi)容是公務(wù)員的分類、職務(wù)、級別、工資福利保險、教育培訓等具體的管理制度�？茖W的、民主的公務(wù)員管理必須建立在具體的制度之上，依靠制度規(guī)范公務(wù)員行為。公務(wù)員管理最微小的細節(jié)都應該在具體制度的相關(guān)規(guī)定中找到。公務(wù)員分類制度復雜細致而又整齊劃一，核心包括界定、職務(wù)與級別、錄用、工資福利保險、教育培訓等。現(xiàn)行公務(wù)員法就是這些制度的框架性體現(xiàn)。

　　具體而言，界定類別劃分標準、健全職務(wù)與職級序列、重塑待遇決定機制，是當前深化公務(wù)員分類改革的三大重點。

清晰界定類別劃分標準

　　深化公務(wù)員分類改革首先必須清晰界定類別劃分標準。科學分類是科學管理的基礎(chǔ)，科學界定類別劃分標準是科學分類的前提。一旦類別劃分標準界定清楚，公務(wù)員就能夠進行實質(zhì)性分類。

　　類別劃分標準一般包括三項內(nèi)容：一是職位類別的本質(zhì)特征;二是職位類別的排他性特點;三是是否利于管理需要。我國2017年開始的公務(wù)員分類試點已經(jīng)做過相關(guān)探索。

　　比如，根據(jù)行政執(zhí)法類公務(wù)員的工作性質(zhì)與工作特點，把行政執(zhí)法類公務(wù)員界定為政府部門中直接履行行政監(jiān)管、行政處罰、行政強制、行政稽查等現(xiàn)場執(zhí)法職責的職位。與綜合管理類相比，它具有純粹執(zhí)行的特點;與專業(yè)技術(shù)類相比，它具有現(xiàn)場強制性的特點。

　　根據(jù)這一標準，行政執(zhí)法類公務(wù)員主要集中在稅務(wù)、工商、質(zhì)檢、海關(guān)、環(huán)保、食品藥品監(jiān)管等政府機關(guān)，而且分布在這些機關(guān)的市、縣兩級處、科規(guī)格的部門中。

　　其中，全國稅務(wù)系統(tǒng)近55萬，占全部職位的近80%;工商系統(tǒng)近28萬，占全部職位的近70%;質(zhì)檢系統(tǒng)近4萬，占全部職位的近60%;海關(guān)近2萬，占全部職位的近50%;環(huán)保近5萬，占全部職位的近60%。

　　試點方案還把縣級以下科級規(guī)格部門中除領(lǐng)導班子成員外的公務(wù)員一攬子劃為行政執(zhí)法類公務(wù)員，基本依據(jù)就是為了簡化管理、方便管理。

　　科學界定類別劃分標準是實現(xiàn)公務(wù)員分類管理重要的切入點。從國外經(jīng)驗來看，目前美國地方政府公務(wù)員職位類別劃分標準一般包括，職位的工作性質(zhì)、工作特點以及管理需要。紐約州據(jù)此把全州公務(wù)員職位分為50個職系，1300個分類職位。

　　富有品位分類色彩的英國，1971年的文官制度改革文件根據(jù)公務(wù)員的工作性質(zhì)和管理需要，把公務(wù)員的職位劃分為十大類：綜合類、科學類、專業(yè)技術(shù)類、培訓類、法律類、秘書類、社會保障類、警察類、資料處理類、調(diào)查研究類。此分類沿用至今。

健全職務(wù)與職級序列

　　健全職務(wù)與職級序列是實現(xiàn)公務(wù)員分類的關(guān)鍵。公務(wù)員分類之后，分類管理就要根據(jù)每個職位上人、事、責任的不同做出縱向劃分，劃分結(jié)果體現(xiàn)為職務(wù)或職級。職務(wù)劃分的表現(xiàn)形式是職務(wù)序列，職級劃分的表現(xiàn)形式是級別序列。職務(wù)序列與級別序列具有對應關(guān)系。

　　公務(wù)員法規(guī)定，公務(wù)員職務(wù)分為領(lǐng)導職務(wù)與非領(lǐng)導職務(wù)兩大類。領(lǐng)導職務(wù)序列從國家級正職到鄉(xiāng)科級副職共分10個職務(wù)層級，綜合管理類公務(wù)員非領(lǐng)導職務(wù)序列從巡視員到辦事員共分8個職務(wù)層級。本文來源：?望觀察網(wǎng)

　　《公務(wù)員職務(wù)與級別管理規(guī)定》中進一步明確，公務(wù)員級別從高到低分為1至27級，領(lǐng)導職務(wù)以及綜合管理類非領(lǐng)導職務(wù)與級別具有明確的對應關(guān)系，比如，廳局級正職與巡視員對應13至8級，廳局級副職與副巡視員對應15至10級。

　　不過從整體上看，目前我國公務(wù)員的職務(wù)與職級序列設(shè)計還僅限于領(lǐng)導職務(wù)和綜合管理類公務(wù)員非領(lǐng)導職務(wù)，行政執(zhí)法類和專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員的非領(lǐng)導職務(wù)與職級序列還是空白。

　　因此，深化分類管理至少要在以下三個方面對職務(wù)與職級序列加以補充：一是設(shè)計行政執(zhí)法類與專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員的非領(lǐng)導職務(wù)序列;二是明確行政執(zhí)法類與專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員非領(lǐng)導職務(wù)與級別的對應關(guān)系;三是設(shè)定行政執(zhí)法類與專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員非領(lǐng)導職務(wù)與級別升降的系列條件。

　　2017年，作為全國公務(wù)員分類改革唯一試點，深圳市把行政執(zhí)法類公務(wù)員非領(lǐng)導職務(wù)序列從高到低設(shè)計為一至七級“執(zhí)法員”，專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員非領(lǐng)導職務(wù)從高到低設(shè)計為主任、主管、助理等若干層次，初步建立了行政執(zhí)法類、專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員的職務(wù)與職級管理制度，為深化公務(wù)員分類改革積累了寶貴的經(jīng)驗。

重塑待遇決定機制

　　重塑待遇決定機制是深化公務(wù)員分類改革的重要著力點。公務(wù)員法規(guī)定，職務(wù)與級別是確定公務(wù)員工資與其他待遇的依據(jù)。從公務(wù)員法的立法精神來看，此規(guī)定的本意應是，職務(wù)與級別是公務(wù)員兩條不同的職業(yè)發(fā)展臺階，職務(wù)晉升側(cè)重“給官”，級別晉升側(cè)重“給財”。

　　但在現(xiàn)行的公務(wù)員工資與待遇決定機制中，職務(wù)、級別的這種功能差異并未體現(xiàn)出來。相反，級別和待遇皆由職務(wù)決定，這給公務(wù)員管理帶來了一系列的問題。

　　因此，合理區(qū)分職務(wù)與級別的功能，重新賦予級別對于待遇的決定性作用，使級別成為公務(wù)員的另一個專業(yè)發(fā)展臺階，就成為重塑公務(wù)員待遇決定機制的基本考慮。那些不能晉升職務(wù)的公務(wù)員，也可以通過晉升級別獲得合理的待遇。十八屆三中全會提出“推行公務(wù)員職務(wù)與職級并行，職級與待遇掛鉤的制度”，其意圖即在于此。

　　從技術(shù)層面來講，當前重塑待遇決定機制可以做兩方面的工作：一是考慮建立類別工資制，不同類別公務(wù)員適用不同的工資體系。比如，美國聯(lián)邦政府共有30個薪酬系統(tǒng)，其中3個主要的薪酬系統(tǒng)適用于近90%的雇員。

　　二是進一步拉大級別工資之間以及檔次工資之間的差距，使級別對工資待遇的決定性作用凸顯出來。比如，新加坡同一職系公務(wù)員最高職級與最低職級工資差異可高達70倍。再如，英國低級公務(wù)員的周薪分為24個等級，除技術(shù)工人外，非技術(shù)工人的工資標準從0級至22級，最低與最高之比為1:17。

　　香港公務(wù)員行政主任職系共6個職級，最低一級為二級行政主任。2017年其最低一檔月薪金為23530港元，最高一級為高級首席行政主任，其最高一檔月薪金為145650港元，后者是前者的6.2倍。

近期實現(xiàn)步驟

　　從改革的進程來看，建立分類別的管理制度、完善配套管理制度，是深化公務(wù)員分類改革的兩個近期可以實現(xiàn)的步驟。

　　其中，將行政執(zhí)法類和專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員分開，為兩類公務(wù)員分別建立各自的管理制度，將是落實深化公務(wù)員分類改革內(nèi)容的第一步。本文來源：?望觀察網(wǎng)

　　我國沒有公務(wù)員職位分類專門管理辦法，建立分類別的公務(wù)員管理制度非常必要，它將涵蓋深化公務(wù)員分類改革的各項主要內(nèi)容，將包括行政執(zhí)法類和專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員的界定、職務(wù)與級別、錄用、考核、職務(wù)任免與升降、工資福利保險、教育培訓等各項具體的管理制度，是實現(xiàn)公務(wù)員分類的具體形式。

　　目前，國家公務(wù)員局已經(jīng)起草了《行政執(zhí)法類公務(wù)員管理暫行辦法》和《專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理暫行辦法》，將成為我國公務(wù)員分類改革的重要指導文件。

　　此外，完善各類別公務(wù)員配套管理制度是對分類別管理制度的必要補充。公務(wù)員分類管理必須依靠一整套制度體系，這些制度有的可以為公務(wù)員提供更好的教育條件，有的可以形成有效監(jiān)督與約束，有的可以提供有力的激勵與保障。

　　比如，當前可以探索建立行政執(zhí)法類與專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員聘任制管理辦法。聘任制能夠激活公務(wù)員的進入與退出機制，克服現(xiàn)行公務(wù)員管理制度難以對慵懶、不勝任公務(wù)員形成有效制約的弊端。

　　公務(wù)員分類改革沒有完成時。美國公務(wù)員分類管理如果從1923年《美國文官法》頒布實施開始算起的話，90多年后的今天仍在不斷調(diào)整優(yōu)化中。英國公務(wù)員分類管理如果從1805年財政部設(shè)立第一個常務(wù)次官開始算起的話，兩百多年來一直在不斷地改革完善。與此相對照，我國的公務(wù)員分類改革任重道遠。