年中華人民共和國慈善法草案解讀

剛剛閉幕的黨的十八屆五中全會，提出了今后五年“十三五”時期要實現(xiàn)按現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)村貧困人口全部脫貧，同時592個貧困縣全部摘帽。在這樣的目標(biāo)之下，全國人大常委會會議對《中華人民共和國慈善法(草案)》(下稱“草案”)進行審議，正當(dāng)其時。

我國的慈善事業(yè)對扶危濟困作出很大貢獻，但一些不規(guī)范的慈善活動將慈善事業(yè)演化為名利場，令人真假難辨，不僅損毀了慈善事業(yè)的聲譽，而且挫傷了社會愛心。

自2008年以來，有800多人次全國人大代表提出制定慈善法的議案，希望規(guī)范慈善事業(yè)，激活社會愛心。2015年10月30日，慈善法草案提交十二屆全國人大常委會第十七次會議審議，全國人大代表多年來的訴求和關(guān)切得以回應(yīng)。

草案：“互聯(lián)網(wǎng)募捐”寫入法條焦點：如何有效監(jiān)管?“微公益”合法嗎?

今年5月底，“南京4歲女孩身患罕見疾病，其父母欲賣房救女”的消息，在南京網(wǎng)友的微信圈瘋傳，短短20天獲捐485萬元。不久，托管善款的南京市浦口區(qū)博愛之家聲明解除善款托管協(xié)議，原因是女孩家長未能按托管協(xié)議，自行將款項撥付境外賬戶，等等。

“在這起網(wǎng)絡(luò)募捐中，發(fā)起人不是慈善組織，也不具備公開募捐的資格，最初僅是親友間互助性的慈舉。然而，互聯(lián)網(wǎng)、微信朋友圈的擴散效果，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了親友間的互助范疇�！比珖�人大代表鄭永扣認(rèn)為有必要就互聯(lián)網(wǎng)對慈善事業(yè)的影響，以及對現(xiàn)實中存在的法律邊界不清晰、監(jiān)管不到位等問題展開專題研究，為法律規(guī)范提供依據(jù)。

現(xiàn)實中存在著大量非正式慈善組織和非正規(guī)的慈善行為。比如，民間人士利用網(wǎng)絡(luò)平臺門檻低、傳播快、影響力大等特點，組建未經(jīng)登記的微公益組織，直接與網(wǎng)民開展點對點的慈善活動。還有因生活困難或身患重病等原因，自行在網(wǎng)絡(luò)、街頭以及手機微信等平臺開展募捐活動。

這種募捐數(shù)量多、規(guī)模小、分布廣、隱蔽性強，容易滋生違法犯罪行為。因此，草案禁止不具有公開募捐資格的組織和個人公開募捐，但允許其與有相應(yīng)資格的慈善組織合作開展公開募捐。

審議中，孫寶樹委員建議進一步完善和細(xì)化相關(guān)規(guī)定，疏堵結(jié)合，加強對互聯(lián)網(wǎng)募捐和微募捐的監(jiān)管。

草案中僅規(guī)定了通過互聯(lián)網(wǎng)開展募捐的形式，但是，目前互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)不僅限于網(wǎng)站，還包括手機的應(yīng)用、微信公眾號、微博等形式。陳喜慶委員建議對具體的傳播方式進行界定，以便民政部門監(jiān)管。

草案：對騙捐、詐捐者依法追究刑事責(zé)任焦點：如何避免沽名釣譽?

一則“犬口救娃”的消息近日在網(wǎng)上關(guān)注度極高。出乎意料的是，在募集80萬元捐款之后，事情出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)，傷者男友承認(rèn)其女友救人一事是編造的謊言。消息一出，網(wǎng)友不禁感嘆“愛心再一次被愚弄”。

審議時，李安東委員談及此事稱，這類事件絕非個案。草案雖然對此類行為有所涉及，但是針對性不強。

實踐中還存在一種現(xiàn)象，即捐贈者附帶捐贈條件，其目的并非慈善捐贈，而是另有打算。如同1998年長江流域的抗洪斗爭中，全國各地為支援災(zāi)區(qū)紛紛捐款捐物，很多企業(yè)家在電視上承諾要捐多少億，但是最終沒有落實。

信春鷹委員表示，承諾了就要兌現(xiàn)，不能以假承諾沽名釣譽。草案規(guī)定捐贈人訂立書面捐贈協(xié)議或者公開承諾捐贈后，因經(jīng)濟狀況顯著惡化等原因，可以不再履行捐贈義務(wù)。但是，如何界定經(jīng)濟狀況顯著惡化和嚴(yán)重影響其生產(chǎn)生活?誰來界定?是捐贈人自己說了算還是第三方機構(gòu)評估后得出結(jié)論?全國人大代表賈旭芝說，這些疑問都應(yīng)在法律中予以明確。

謝旭人委員也建議增加規(guī)定，明確“公開承諾捐贈的應(yīng)通過適當(dāng)方式就此作出公開說明�！边@樣規(guī)定比較合理，而且能起到一定的制約作用。

草案：設(shè)專章對慈善活動的信息公開立規(guī)矩焦點：如何防范不法分子借慈善之名洗錢?

慈善組織的行政費用是否應(yīng)公開?

早在2011年就有媒體報道，河南宋慶齡基金會在公益項目中的土地有近80%被用于房地產(chǎn)建設(shè)，巨額善款被用于從事變相高利貸活動。這讓公眾對慈善組織的信任度大打折扣。

正如鄭功成委員所言，慈善事業(yè)的生命力在于公信力，公信力源自透明度并接受社會監(jiān)督。為確保慈善活動公開透明，草案設(shè)立專章，對慈善活動的信息公開立下規(guī)矩，規(guī)定慈善組織哪些信息必須公開，哪些信息可以應(yīng)當(dāng)事人要求公開，哪些信息不能公開。

但是，在現(xiàn)實中，一些不法分子往往以保護隱私為名，隱瞞其財產(chǎn)來源，從而將慈善組織或者機構(gòu)，以及慈善行為，作為其洗錢及藏污納垢的場所。吳恒委員擔(dān)心，草案目前仍難以防范不法分子借慈善之名洗錢的違法行為。建議進一步明確慈善組織保護隱私的權(quán)限與責(zé)任。

對于隱瞞財產(chǎn)來源的捐贈，王其江委員建議法律作出規(guī)定，慈善組織先向當(dāng)?shù)孛裾�部門匯報，再由民政部門啟動監(jiān)督程序。

賀一誠委員提出了有關(guān)慈善組織的行政費用開支問題。行政費用是慈善機構(gòu)的日常開支。究竟募捐的錢有多少用于行政支出，多少用在真正的慈善項目中了，是公眾最關(guān)心的。

對這筆開支是否應(yīng)當(dāng)公開，草案尚未涉及。賀一誠委員建議增加“慈善組織公開行政費用開支”的規(guī)定。梁勝利委員進一步建議，對慈善組織成員的薪酬標(biāo)準(zhǔn)及范圍，應(yīng)由第三方監(jiān)理提出，并報經(jīng)縣以上民政部門審批。

草案：以稅收優(yōu)惠措施激勵慈善活動焦點：慈善事業(yè)的發(fā)展取決于稅收政策?

稅收優(yōu)惠政策有沒有限定?

全國人大代表賈旭芝是一家非公募基金會的理事長，她對草案中有關(guān)稅收優(yōu)惠的激勵措施格外關(guān)注。可是，“有關(guān)部門”“依法享有稅收優(yōu)惠”等表述，又讓她對這項激勵措施能否落地打了個問號。

“‘有關(guān)部門’到底是哪個部門?‘依法享有稅收優(yōu)惠’的力度有多大?如果這些不能夠明確，難以落到實處。”何曄暉委員建議授權(quán)國務(wù)院相關(guān)部門制定具體實施辦法，增加激勵措施的可操作性。

據(jù)了解，在慈善學(xué)界、業(yè)界有一個強烈呼吁，就是希望這部法能夠解決慈善事業(yè)的稅收優(yōu)惠問題。對此，鄭功成委員表示“很難”。依據(jù)“稅收法定”原則，減免稅收的種類與稅率，只能由稅法來解決。

審議中，多數(shù)常委會委員提出，慈善事業(yè)發(fā)展最關(guān)鍵的促進政策就是稅收政策，美國的慈善事業(yè)之所以發(fā)達，就在于其稅收政策。

全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會委員張崇和特意查閱了相關(guān)資料，國發(fā)‘2014161號文明確：企業(yè)捐贈可以獲得12%的稅前抵扣;個人捐贈有30%的稅前抵扣。而在美國，企業(yè)捐贈可以獲得15%左右的稅前抵扣，個人捐贈現(xiàn)金部分可以有30%至50%的稅收抵扣，個人遺產(chǎn)捐贈可以有100%的稅前抵扣。

“比較而言，我國目前的稅收優(yōu)惠確實不夠給力。”張崇和建議對目前的稅收激勵效果做進一步評估。

那么，是不是只要把稅收激勵措施規(guī)定好，我國的慈善事業(yè)就會有好的發(fā)展?

王勝明委員認(rèn)為，稅收優(yōu)惠對鼓勵和促進慈善募捐具有積極作用，但不宜過分夸大在慈善法中的地位和作用。企業(yè)和個人之所以把財產(chǎn)捐獻出來，情況較為復(fù)雜，原因多種多樣，涉及慈善文化、社會責(zé)任等多個方面，稅收優(yōu)惠只是其中一個方面。

鄭功成委員說，美國沒有慈善法，只在稅法里面有一個條款規(guī)定對從事公益的減免稅收，而且其遺產(chǎn)稅和贈與稅對參與慈善者實行減免稅收。再加上遺產(chǎn)稅與贈與稅守住遺產(chǎn)與財產(chǎn)轉(zhuǎn)移關(guān)，很自然地促使每個人都要理性地考慮自己的財富如何更有效地處置。因此，我國發(fā)展慈善事業(yè)，僅靠一部慈善法遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，單靠慈善法中對有關(guān)稅收的減免優(yōu)惠提些原則性規(guī)范也不行，還需要稅法的修改和調(diào)整同步跟進，而且要開征遺產(chǎn)稅和贈與稅。