解讀黨內(nèi)監(jiān)督條例及修訂意義

近日，*向全社會公布《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》。在2003年的最后一天，這個(gè)條例已以中央文件形式在黨內(nèi)頒布。

作為建黨以來的第一部黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)，監(jiān)督條例的頒布施行在黨內(nèi)外引起巨大反響，有人稱其為“中國共產(chǎn)黨制度反腐的重要里程碑”，也有人評價(jià)其為“黨內(nèi)制度監(jiān)督的一把利劍”。

應(yīng)時(shí)而生勢所必然

“黨內(nèi)監(jiān)督條例的出臺，是建黨82年、執(zhí)政54年來，黨內(nèi)監(jiān)督理論與實(shí)踐的集大成，是走向制度監(jiān)督的里程碑。”長期研究制度反腐敗的學(xué)者李永忠如此評價(jià)。

李永忠說，歷史上，關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督的重要性，鄧小平有兩個(gè)“最重要”的論斷。一個(gè)是在1962年，他在擴(kuò)大的中央工作會議上作出重要論斷：“對領(lǐng)導(dǎo)人最重要的監(jiān)督是來自黨委會本身�！钡诙䝼€(gè)論斷是在18年后，他指出：“最重要的是要有專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行鐵面無私的監(jiān)督檢查�！�

1990年3月12日，十三屆六中全會通過了《*關(guān)于加強(qiáng)黨同人民群眾聯(lián)系的決定》，首次明確指出要擬定黨內(nèi)監(jiān)督條例。1990年后的13年里，十四屆四中全會、十五屆六中全會都一再重申擬定《黨內(nèi)監(jiān)督條例》，并從十四大之后著手起草工作。

黨的十六大明確提出要建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，并要求重點(diǎn)加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督。以胡錦濤同志為*的新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體果斷決策，將制定《黨內(nèi)監(jiān)督條例》列入了重要工作日程，經(jīng)過一年多時(shí)間的艱苦努力，條例最終誕生。

黨內(nèi)監(jiān)督條例的誕生，也來自現(xiàn)實(shí)的需要。李永忠說，一方面是“一把手”腐敗案件頻發(fā)，另一方面又存在“看得見的管不著，管得著的看不見”的現(xiàn)象�，F(xiàn)行體制下，一些地方和部門的紀(jì)檢機(jī)關(guān)很難對同級黨委執(zhí)行黨的路線、方針、政策的情況實(shí)施及時(shí)有效的監(jiān)督檢查;在查處的眾多腐敗案件中，同級紀(jì)委檢舉揭發(fā)同級黨委主要領(lǐng)導(dǎo)和黨委班子違紀(jì)違法的案例也十分少見。

“制度問題更帶有根本性、穩(wěn)定性、全局性和長期性”。事實(shí)一再證明，反腐敗，特別是防治“一把手”腐敗，根本之策不僅在于建立“專門的機(jī)構(gòu)”，而且在于健全一套能“進(jìn)行鐵面無私的監(jiān)督檢查”的“剛性”制度。所以，黨內(nèi)監(jiān)督條例的出臺，實(shí)乃應(yīng)時(shí)而生，勢所必然。

五個(gè)特點(diǎn)引人關(guān)注

“系統(tǒng)地回答了監(jiān)督者的地位、權(quán)力，以及監(jiān)督的重點(diǎn)、路徑、辦法等重大現(xiàn)實(shí)和理論問題。”不少專家這樣來概述黨內(nèi)監(jiān)督條例的主要內(nèi)容。

條例共分5章：“總則”、“監(jiān)督職責(zé)”、“監(jiān)督制度”、“監(jiān)督保障”、“附則”，共47條，6600余字�！鞍l(fā)展黨內(nèi)民主、維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一”則是貫穿條例通篇的主線。李永忠認(rèn)為，條例有五個(gè)特點(diǎn)，引人注目：

第一次正式確立各級紀(jì)委為黨內(nèi)監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)。紀(jì)委作為同級黨的代表大會選舉產(chǎn)生的兩個(gè)委員會之一，不能等同于同級黨委的一個(gè)工作部門。有些人以前有模糊認(rèn)識，一個(gè)原因是紀(jì)委的監(jiān)督地位規(guī)定不清。按照監(jiān)督條例規(guī)定，紀(jì)委在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，專司黨內(nèi)監(jiān)督的權(quán)力。從領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系而言，中央紀(jì)委在中央委員會領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作，地方紀(jì)委和基層紀(jì)委在同級黨委和上級紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作;從職責(zé)劃分而言，紀(jì)委作為黨內(nèi)監(jiān)督專門機(jī)關(guān)，在對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督乃至查處違紀(jì)案件上有相對獨(dú)立性。

明確提出黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)，是各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是各級領(lǐng)導(dǎo)班子的主要負(fù)責(zé)人，這是另一特點(diǎn)。李永忠認(rèn)為，權(quán)力的架構(gòu)是個(gè)“金字塔”，對權(quán)力的監(jiān)督則應(yīng)呈“倒金字塔”：權(quán)力有多大，對其監(jiān)督的力量也應(yīng)有多大，否則權(quán)力必然失控。

監(jiān)督條例首次規(guī)定了黨代表的監(jiān)督責(zé)任，從而為推行黨代會常任制找到了好的切入點(diǎn)，對發(fā)展黨內(nèi)民主有重大的意義。按照條例規(guī)定，黨的各級代表大會代表在代表大會閉會期間，除履行黨員的監(jiān)督責(zé)任和享有黨員的監(jiān)督權(quán)利外，按照有關(guān)規(guī)定對其選舉產(chǎn)生的黨的委員會、紀(jì)律檢查委員會及其成員進(jìn)行監(jiān)督，反映所在選舉單位黨員的意見和建議。

將實(shí)踐證明行之有效的監(jiān)督辦法上升為制度，這是又一特點(diǎn)。條例第三章用10節(jié)的篇幅，分別對10項(xiàng)監(jiān)督制度進(jìn)行了具體規(guī)定。其中的集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負(fù)責(zé)、重要情況通報(bào)和報(bào)告、述職述廉、巡視、詢問和質(zhì)詢等制度，可以說是監(jiān)督制度的創(chuàng)新和特點(diǎn)。比如巡視制度，它有利于解決“同體監(jiān)督”軟弱無力和“看得見的管不著，管得著的看不見”的問題，特別是有利于加強(qiáng)對“一把手”的監(jiān)督。

專家指出，條例在監(jiān)督條例中正式載明：“黨的各級組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)重視和支持輿論監(jiān)督，聽取意見，推動(dòng)和改進(jìn)工作�！边@就以黨的法規(guī)形式，正式確認(rèn)輿論監(jiān)督的地位和作用，其意義相當(dāng)深遠(yuǎn)。

黨內(nèi)監(jiān)督邁出的一大步

“監(jiān)督條例的出臺，看起來是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的一小步，實(shí)質(zhì)是發(fā)展黨內(nèi)民主、加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、嚴(yán)格黨的紀(jì)律、維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的一大步�！崩钣乐艺J(rèn)為，沒有以制度為載體的民主，常流于形式;缺乏以制度為保障的監(jiān)督，易走過場。條例的出臺將對我國反腐敗進(jìn)程產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

條例的出臺，大大拓展了黨內(nèi)監(jiān)督的空間。誰負(fù)有監(jiān)督的權(quán)利和義務(wù)、監(jiān)督什么、怎么監(jiān)督、達(dá)到什么效果，條例都作了具體規(guī)定。不接受監(jiān)督或不認(rèn)真履行監(jiān)督職責(zé)，都會受到條例的嚴(yán)肅追究。特別是，紀(jì)委作為實(shí)施黨內(nèi)監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)，有了黨內(nèi)監(jiān)督條例這一“尚方寶劍”，其監(jiān)督權(quán)威進(jìn)一步得到確認(rèn)，行使監(jiān)督權(quán)也就有規(guī)可依，有矩可憑。

條例的出臺，為進(jìn)一步發(fā)展黨內(nèi)民主提供了制度保障，可以預(yù)見，黨內(nèi)的民主氛圍將不斷濃厚。在中央紀(jì)委第二次全會上，胡錦濤*鄭重向全黨宣布，誠懇接受全黨的監(jiān)督，為黨內(nèi)監(jiān)督工作帶了個(gè)好頭。在這方面，《黨內(nèi)監(jiān)督條例》也有嚴(yán)格規(guī)定：中央政治局向中央委員會全體會議報(bào)告工作;中央紀(jì)委常委會向中央紀(jì)委全體會議報(bào)告工作;地方各級黨委常委會、紀(jì)委常委會分別向委員會全體會議每年報(bào)告工作一次;設(shè)常委會的基層黨組織的黨委常委會、紀(jì)委常委會分別向委員會全體會議每年報(bào)告工作一次。

專家認(rèn)為，監(jiān)督條例規(guī)定的10項(xiàng)監(jiān)督制度，將形成一張嚴(yán)密的監(jiān)督之網(wǎng)，領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”的權(quán)力行使將得到更嚴(yán)格規(guī)范。比如，在述職述廉方面，各省、市、縣的各級黨委主要領(lǐng)導(dǎo)成員向同級黨委全會述職述廉已漸成制度。“慕馬案”后，新一屆沈陽市委大規(guī)模推行專項(xiàng)述廉，并取得良好效果，2004年沈陽市已經(jīng)把述廉作為一項(xiàng)長期的制度固定下來。