公積金制度之變

　　公積金制度被批用窮人的錢買房有違設(shè)計(jì)初衷

　　公積金是一筆巨大的財(cái)富，預(yù)計(jì)到“十二五”期末，繳存總額將達(dá)到6.69萬億，余額達(dá)到3.58萬億。這是一筆巨量的“沉睡資金”。與此同時(shí)，這一制度的“正當(dāng)性”正受到嚴(yán)重質(zhì)疑。其涉及的巨大利益，也會阻礙相關(guān)的改革。但從長遠(yuǎn)來看，市場化的改革要求把財(cái)產(chǎn)的自由支配權(quán)還給個(gè)人，公積金制度可以轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲ブ再|(zhì)的合作基金，但必須讓公眾自由參與、自由支配。

讓公積金真正回歸“個(gè)人所有”

　　曾經(jīng)的和現(xiàn)在的“北漂”們，如果還沒有來得及把自己賬戶上的住房公積金全部提取出來的，恐怕要追悔莫及了。最近北京一項(xiàng)名為放松、實(shí)為收緊的公積金提取政策，可能將使得這些沒有北京戶籍的人士歷年繳存的公積金永遠(yuǎn)“沉睡”下去。

　　按照這一“新政”，提取公積金的次數(shù)由一年一次改為三個(gè)月提取一次。這被很多媒體解讀為“政策放寬”。的確，提取手續(xù)和條件在一定程度上放寬了，但新政策同時(shí)規(guī)定了“提取限額”是過去三個(gè)月的繳存額。也就是說，如果不買房或者大修，個(gè)人將不能通過以租房的形式來提取公積金賬戶的累積余額。對于非京籍“北漂”(甚至是有北京戶口但買不起房的個(gè)人)來說，以后只能每年折騰四趟去提取公積金，而一旦他們決定離開北京，將帶不走這些本該屬于自己的財(cái)產(chǎn)。

　　在改革開放三十多年之后的今天，中國的經(jīng)濟(jì)體制中依然還有很多計(jì)劃時(shí)代的“殘余”。住房公積金制度就是其中之一。它原本是為了解決住房市場化改革中的資金缺口問題，但如今其“政府包辦”的弊端卻越來越凸顯出來。可悲的是，它又與平民百姓的生活息息相關(guān)，牽涉到幾乎所有人的切身利益。

　　本屆政府提出理順“政府與市場”的關(guān)系。而在公積金的問題上，恰恰體現(xiàn)出“雙重的雙軌制”的特點(diǎn)。其一，住房已經(jīng)高度市場化，公積金卻是政府對個(gè)人住房投資強(qiáng)勢干預(yù)下的“強(qiáng)制性儲蓄”;其二，在繳存上，政府機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、國有壟斷企業(yè)的公積金制度往往異化為隱性的高福利補(bǔ)貼，類似的例子已經(jīng)不勝枚舉。

　　按照《住房公積金管理?xiàng)l例》第三條，“職工個(gè)人繳存的住房公積金和職工所在單位為職工繳存的住房公積金，屬于職工個(gè)人所有。”按道理，公積金的“產(chǎn)權(quán)”是明晰的，無論是個(gè)人繳存的，還是任職機(jī)構(gòu)同比例上繳的公積金，都是屬于個(gè)人的。但在公積金的制度設(shè)計(jì)下，繳存者對這筆資金卻沒有自由支配權(quán)，甚至還處處受限。

公積金制度之變

　　據(jù)住建部數(shù)據(jù)，截止到2017年年末，住房公積金繳存總額已達(dá)4萬億元，除去公積金貸款，余額已達(dá)2.1萬億，每年全國約有1億人繳納;預(yù)計(jì)到“十二五”期末，繳存總額將達(dá)到6.69萬億，余額達(dá)到3.58萬億。這是一筆巨量的“沉睡資金”。

　　中國的公積金制度是效法新加坡“中央公積金制度”的結(jié)果。在由福利分房向市場化轉(zhuǎn)軌的進(jìn)程中，1991年5月，上海在全國率先建立了住房公積金制度。當(dāng)時(shí)，住房緊張的主要瓶頸是資金短缺。因此在這一時(shí)期，公積金主要用于發(fā)放住房建設(shè)貸款，彌補(bǔ)建設(shè)資金不足。上海嘗到甜頭之后，1994 年7 月，國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，要求在全國全面推廣住房公積金制度。不過，隨著房地產(chǎn)市場的迅速發(fā)展，利潤的誘惑使得房地產(chǎn)開發(fā)商大量涌入，資金不再成為主要問題。然而，制度一旦誕生，就有延續(xù)下去的慣性—它只需要找到另外一個(gè)存在的理由。公積金制度有了向“住房保障”的第一次轉(zhuǎn)向。

　　1998年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革，加快住房建設(shè)的通知》，要求“調(diào)整住房公積金貸款方向，主要用于職工個(gè)人購買、建造、大修理自住住房貸款”。1999年4月，國務(wù)院頒布了《住房公積金管理?xiàng)l例》，進(jìn)一步明確住房公積金只能用于發(fā)放個(gè)人住房貸款，住房建設(shè)貸款被停止。上述條文使得公積金制度完成了重大的轉(zhuǎn)向，奠定了今日制度的根基。2002年3月，國務(wù)院對《住房公積金管理?xiàng)l例》進(jìn)行修訂，一直沿用至今。

　　2017年后，公積金制度出現(xiàn)了第二次重大轉(zhuǎn)向。這一年，住建部突破了《條例》的規(guī)定，開展公積金貸款用于保障房建設(shè)試點(diǎn)。這一次的轉(zhuǎn)向，相當(dāng)于對上世紀(jì)90年代“彌補(bǔ)住房建設(shè)資金不足”的用途的回歸。其背景是，一方面公積金經(jīng)過十幾年的累積，已經(jīng)有了巨大的結(jié)余;另一方面，政府卻一直在為所謂保障房的建設(shè)資金發(fā)愁，公積金的大盤子自然而然成為了重要的目標(biāo)。2017年8月5日，住建部公布了首批公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點(diǎn)城市的名單，共計(jì)28個(gè)城市、3類保障房、133個(gè)項(xiàng)目入選，貸款額度約493億元。

　　不過，這一舉措引起了巨大的爭議。按照公積金制度設(shè)計(jì)的初衷，這是一種職工個(gè)人之間的“互助型”住房保障制度。根據(jù)2002年修訂的《住房公積金管理?xiàng)l例》，住房公積金應(yīng)當(dāng)用于職工購買、建造、翻建、大修自住住房，任何單位和個(gè)人不得挪作他用。此外，如前所述，公積金為職工“個(gè)人所有”，公積金管理中心并非金融機(jī)構(gòu)，而是行政事業(yè)單位，并無權(quán)隨意挪用。不過，隨著試點(diǎn)的展開，“私產(chǎn)”就這么被挪作“公用”了。

　　除此之外，在近年來的改革中，有些地方政府開始允許職工個(gè)人提取住房公積金用作他途。比如，一些地方同意以租房為由提取公積金，而海南省公積金還可以用于支付子女學(xué)費(fèi)、物業(yè)費(fèi)、醫(yī)療費(fèi)等。雖然背離了公積金的初衷，但好歹也是對個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利一種追認(rèn)式的肯定。不過，據(jù)報(bào)道，類似的做法并不占多數(shù)，“90%以上的地方公積金仍只能用于買房”。

正當(dāng)性喪失，該如何改?

　　盡管公積金制度一直在為自己的存在尋找一個(gè)接一個(gè)的理由，但我們不得不說，這一制度的“正當(dāng)性”(legitimacy)已然喪失。

　　作為互助型的一種住房保障制度，公積金存在的一個(gè)正當(dāng)性就是讓繳存者個(gè)人得益。但是，20年來，這一制度的真正受益者又是誰呢?很多論者已經(jīng)提及，住房公積金是“劫貧濟(jì)富”。理由是，只有買得起房的人才能夠真正享受到公積金制度的最主要的好處—低息貸款，但在現(xiàn)如今房價(jià)飛漲的背景下，大量的中低收入人群根本買不起房，他們所繳納的公積金，無疑是在“補(bǔ)貼”買得起房的高收入人群。